Стратегічне маркетингове планування територіального розвитку. Роль стратегічного планування в розвитку регіону Планування економічного розвитку території

Тетяна Володимирівна Крамкова, радник Державно-правового управління Президента Російської Федерації, член Експертної ради з містобудівної діяльності Комітету Державної Думи з будівництва і земельних відносин, кандидат юридичних наук (м.Москва).

У статті розглядаються питання становлення та розвитку інститутів територіального і стратегічного планування в Російській Федерації як найважливіших інструментів управління розвитком територій. Аналізується вплив територіального планування на інвестиційно-будівельні процеси і ринок нерухомості. Робиться висновок про завершення перехідного періоду, пов'язаного з підготовкою документів територіального планування та містобудівного зонування, виявляються основні проблеми їх реалізації. Показані перспективи розвитку законодавства про містобудівну діяльність.

Ключові слова: розвиток територій, територіальне планування, стратегічне планування, містобудівна діяльність, генеральний план, містобудівне зонування.

Spatial and strategic planning: key issues and trends of the law

The article examines the emergence and development of the institutions of territorial and strategic planning in the Russian Federation as the most important instruments of development management areas. Analyzes the impact of spatial planning, investment and construction processes and the real estate market. The conclusion of the transition period associated with the preparation of territorial planning and zoning, identifies the main problems of their implementation. The prospects for the development of legislation on urban development.

Key words: regional development, territorial planning, strategic planning, urban development, the general plan, zoning.

В останні роки органами державної влади, органами місцевого самоврядування, а також професійними учасниками інвестиційно-будівельного процесу ведеться пошук ефективних стратегій забезпечення розвитку територій, в тому числі міст та міських агломерацій. Одним з основних легальних інструментів регулювання діяльності з розвитку територій (містобудівної діяльності) є територіальне планування. Сьогодні в Росії інститут територіального планування знаходиться в стадії становлення, а питань планування раціональної організації територій надається новий сенс.

Як відомо, в радянський період основними функціями містобудування та територіального планування були насамперед розміщення промислових підприємств і продуктивних сил, вирішення завдань військово-промислового комплексу, освоєння природних ресурсів Сибіру і Далекого Сходу і т.д. Радянська система розселення і використання територій головним чином склалася під впливом цих факторів. Що стосується економічно ефективного використання територій, якості міського середовища, врахування громадських інтересів при використанні міського простору, то ці питання не розглядалися як пріоритетні.

У наш час за допомогою територіального планування вирішуються завдання формування однорідної і якісної міського середовища, модернізації інфраструктури, реконструкції промислових територій, економії енергії і ресурсів, розвитку громадського та велосипедного транспорту і різноманітних громадських просторів. Тепер пріоритетами є відмова від екстенсивного розвитку міст, створення якісної архітектури і комфортного середовища проживання людини.

Зі зміною економічного і технологічного укладів країни, залученням земельних ділянок в ринковий оборот, розвитком ринку нерухомості перехід від радянських генеральних планів та проектів детального планування до нової системи планування розвитку територій став неминучим.

Нова система управління розвитком територій в формах територіального планування, містобудівного зонування і планування територій була закріплена в Містобудівний кодекс Російської Федерації (далі - ГРК РФ), прийнятому в 2004 році.

Комплексний і системний підхід до просторової організації територій повинен сприяти їх сталого розвитку, тобто забезпечення безпеки і сприятливих умов життєдіяльності людини, обмеження негативного впливу господарської та іншої діяльності на навколишнє середовище, забезпечення охорони та раціонального використання природних ресурсів в інтересах нинішнього і майбутнього поколінь. У зв'язку з цим при територіальному плануванні доводиться вирішувати непрості і масштабні завдання за погодженням економічних, екологічних, соціальних та інших інтересів, які нерідко мають протилежну спрямованість. Особливе значення при цьому набуває пошук балансу між правами власників земельних ділянок та інших об'єктів нерухомості та вимогою врахування громадських інтересів при використанні міського та іншого громадського простору. Таким чином, очевидна зв'язок процесів, що відбуваються на ринках нерухомості, з територіальним плануванням і містобудівним зонуванням.

Використані в ГРК РФ загальні підходи до планування організації територій були запозичені з міжнародних правових актів і законодавства економічно розвинених країн (Європейська хартія регіонального просторового планування (1983), Декларація Європейського парламенту про просторовому плануванні (1990) і т.п.). Як відомо, за кордоном питань просторового планування надається велике значення, а окремі нормативні правові акти, що регулюють зазначені відносини, існують в більшості європейських країн, наприклад, в Швеції (The Svedish Planning and Building Act, 1987: 210), Великобританії (Town and Country Planning (General Permitted Development) Order 1995 року, SI 1995/418) та інших країнах.

За прикладом законодавства багатьох європейських країн в ГРК РФ передбачаються виділення рівнів планування (національний, регіональний, місцевий), інформаційна відкритість і публічне обговорення містобудівних проектів; визначаються типи та призначення містобудівної документації, органи, відповідальні за планування; встановлюється порядок контролю за реалізацією планів і рішень і т.д. Разом з тим в Росії становлення інституту територіального планування відбувається дуже непросто. Законодавству Російської Федерації про містобудівної діяльності доводиться не тільки вирішувати завдання, загальні для країн постіндустріального суспільства (прискорена урбанізація і пов'язане з нею зміна укладу життя, соціальна трансформація, структурні зрушення в економіці і зайнятості населення, технологічна революція і т.д.), але і долати перешкоди, які є спадщиною радянського періоду (невідповідність сформованої структури землекористування попиту, висунутій до міського простору з боку населення і бізнесу; морально застарілі архітектурно-планувальні рішення; технічна недосконалість і зношеність систем комунальної інфраструктури і житлового фонду та інше). У зв'язку з цим труднощі, з якими стикаються органи державної влади та муніципалітети при реалізації норм ГРК РФ на практиці, в значній мірі обумовлені об'єктивними історичними причинами.

Співвідношення стратегічного та територіального планування

За загальним правилом, територіального планування повинно передувати стратегічне планування, завдання якого - визначити загальні напрямки, цілі та завдання розвитку певних територій, позначити довгострокові орієнтири розвитку для органів влади, муніципалітетів, бізнесу і населення. Поставлені при стратегічному плануванні мети в подальшому проектуються на конкретну територію, що має сформовану структуру землекористування, інженерну і соціальну інфраструктури та інші індивідуальні особливості.

Слід зазначити, що закордонні інструменти управління розвитком територій, що здійснюються в формі комплексного планування (Comprehensive Planning) в США і Канаді або просторового планування (Spatial Planning) в Європі, включають елементи як територіального, так і стратегічного планування. В результаті документи, що визначають напрямки розвитку територій на довгострокову перспективу (Comprehensive Plan, Spatial Plan, Community Plan, Municipal Development Plan, Master Plan, Strategic Master Plan і т.п.), являють собою комплексні об'ємні документи, що містять аналіз природних, соціально економічних, екологічних, демографічних умов території, цільові показники, стратегічні цілі та пріоритети розвитку, а також відповідну графічну документацію.

Що стосується Російської Федерації, то до недавнього часу при територіальному плануванні нерідко застосовувався галузевий підхід, що дозволяло органам державної влади і місцевого самоврядування приймати документи територіального планування, спрямовані на вирішення окремих короткострокових економічних завдань на шкоду завданням комплексного сталого розвитку територій. При використанні такого підходу також допускалася можливість планування розвитку територій за допомогою прийняття галузевих схем виходячи з уявлень окремих відомств.

Слід визнати, що питання про співвідношення стратегічного і територіального планування в законодавстві Російської Федерації фактично не врегульовано. Вказівка ​​на необхідність врахування стратегічних цілей і напрямів соціально-економічного розвитку, а також можливості бюджетного та іншого фінансування відповідних проектів при територіальному плануванні міститься в частині 5 статті 9 ГрК РФ. Встановлено, що підготовка документів територіального планування здійснюється на підставі стратегій (програм) розвитку окремих галузей економіки, пріоритетних національних проектів, міждержавних програм, програм соціально-економічного розвитку суб'єктів Російської Федерації, планів і програм комплексного соціально-економічного розвитку муніципальних утворень (при їх наявності) з урахуванням програм, прийнятих в установленому порядку і реалізуються за рахунок коштів федерального бюджету, бюджетів суб'єктів Російської Федерації, місцевих бюджетів, рішень органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших головних розпорядників коштів відповідних бюджетів, які передбачають створення об'єктів федерального значення, об'єктів регіонального значення, об'єктів місцевого значення, розробку інвестиційних програм суб'єктів природних монополій, організацій комунального комплексу та подання відомостей, що містяться в федеральної державної інф ормаціонной системі територіального планування.

Зазначена норма видається недостатньо конкретною, реальних механізмів обліку названих програм, стратегій, проектів і відомостей ГрК РФ не містить.

На думку деяких фахівців (див., Наприклад,), з прийняттям Федерального закону від 20 березня 2011 року N 41-ФЗ "Про внесення змін до Містобудівна кодекс Російської Федерації і окремі законодавчі акти Російської Федерації в частині питань територіального планування" відбулося розмивання меж між статусом і змістом документів територіального і стратегічного планування, знизилася роль документів територіального планування, при цьому різко зросло значення розробляється на їх основі документації з планування території і правил землекористування і забудови.

Спроба вирішити питання про співвідношення стратегічного і територіального планування зроблена в проекті Федерального закону N 143912-6 "Про державне стратегічне планування", який був прийнятий Державною Думою Федеральних Зборів Російської Федерації в першому читанні 21 листопада 2012 року. Зазначений проект спрямований на правове закріплення системи державного стратегічного планування, що включає державне прогнозування, програмно-цільове і територіальне планування, а також моніторинг реалізації документів державного стратегічного планування.

До документів державного стратегічного планування, які розробляються на федеральному рівні, згідно із законопроектом віднесено генеральна схема розселення на території Російської Федерації, яка, зокрема, містить механізми реалізації федеральної містобудівної політики, і схеми територіального планування Російської Федерації.

До документів державного стратегічного планування, які розробляються в суб'єктах Російської Федерації, віднесені схеми розселення на територіях суб'єктів Російської Федерації і схеми територіального планування суб'єкта Російської Федерації.

З огляду на, що чинною редакцією ГрК РФ не передбачаються такі документи, як схеми розселення, прийняття названого законопроекту, безсумнівно, зажадає коригування норм ГРК РФ, що стосуються територіального планування.

Необхідно відзначити, що відносини зі стратегічного планування регулюються зазначеним законопроектом лише стосовно федеральному і регіональному рівнях державного управління, при цьому питання муніципального рівня управління виходять за рамки його регулювання.

За відсутності правового регулювання відносин зі стратегічного планування на муніципальному рівні деякими органами місцевого самоврядування робляться спроби при підготовці документів територіального планування та іншої документації використовувати елементи майстер-планів (Master Plan), стратегічних майстер-планів (Strategic Master Plan) та інших подібних документів, що розробляються при стратегічному та просторовому плануванні міст за кордоном.

Поняття "майстер-план" невідомо російським законодавством, тому судити про його зміст можна лише виходячи з аналізу зарубіжних майстер-планів, а також нечисленних вітчизняних напрацювань (в даний час єдиним суб'єктом, який розробив стратегічний майстер-план, є місто Перм). На відміну від генерального плану - юридично значущого документа, майстер-план фактично є концепцією розвитку міста на тривалу перспективу, яка пов'язує містобудівні рішення і економічну основу набором основних ідей і принципів планованого розвитку, цілей і стратегії їх досягнення.

Незважаючи на невизначеність правового статусу майстер-плану, влади деяких міст планують розробку такого документа. Зокрема, про необхідність розробки майстер-плану міста Москви як інструменту нової просторової політики було заявлено заступником мера Москви в уряді Москви з питань містобудівної політики і будівництва М. Хуснуллін і головним архітектором Москви С. Кузнєцовим на Московському урбаністичному форумі, що проходив 4 - 5 грудня 2012 року. На їхню думку, завдання майстер-плану Москви - укласти містобудівні рішення на економічну основу. Він повинен містити пріоритети розвитку столиці на довгострокову перспективу і способи досягнення поставлених завдань, тобто служити шарніром між стратегією розвитку міста та графічної документацією. При підготовці майстер-плану Москви, який разом з оновленим генеральним планом Москви повинен бути представлений до кінця 2014 року, передбачається використовувати досвід розробки майстер-планів 14 великих міст, таких як Амстердам, Лондон, Париж, Чикаго, Сеул, Шанхай, Ванкувер та інших .

Вважаємо, що в разі розробки майстер-планів влади міст неминуче зіткнуться з необхідністю визначити їх місце в системі документів, які вже передбачені законодавством Російської Федерації, зокрема, вирішити питання про співвідношення майстер-планів і генеральних планів.

Види і зміст документів територіального планування

Метою територіального планування є визначення у відповідних документах призначення територій виходячи з сукупності соціальних, економічних, екологічних та інших факторів з метою забезпечення сталого розвитку територій, розвитку інженерної, транспортної та соціальної інфраструктур, забезпечення врахування інтересів громадян та їх об'єднань, Російської Федерації, суб'єктів Російської Федерації , муніципальних утворень.

Значення документів територіального планування полягає в тому, що вони є обов'язковими для органів державної влади та органів місцевого самоврядування при прийнятті ними рішень, пов'язаних з будівництвом і іншим розвитком території, а також при реалізації таких рішень. Крім того, документи територіального планування - це основа для розробки правил землекористування і забудови, а також документації з планування території, в яких положення про територіальне планування деталізуються стосовно до конкретних зон і земельних ділянок. По суті, розробка та затвердження документів територіального планування є засобом, що дозволяє системно організувати території міських і сільських поселень, районів, регіонів і території Російської Федерації в цілому. Відповідно до ГРК РФ документи територіального планування поділяються на три рівні:

1. документи (схеми) територіального планування Російської Федерації;
2. документи (схеми) територіального планування суб'єктів Російської Федерації;
3. документи територіального планування муніципальних утворень (схеми територіального планування муніципальних районів, генеральні плани міських і сільських поселень, генеральні плани міських округів).

Генеральні плани поселень, генеральні плани міських округів, схеми територіального планування Російської Федерації, схеми територіального планування суб'єктів Російської Федерації, схеми територіального планування муніципальних районів, що передбачають розміщення лінійних об'єктів федерального значення, лінійних об'єктів регіонального значення, лінійних об'єктів місцевого значення, затверджуються на строк не менш ніж двадцять років. В інших випадках зазначені схеми територіального планування затверджуються на строк не менше ніж десять років.

Вимоги до змісту, підготовці, погодження та затвердження документів територіального планування встановлені главою III ГрК РФ. Документами територіального планування Російської Федерації є схеми територіального планування Російської Федерації в наступних областях:

• федеральний транспорт (залізничний, повітряний, морський, внутрішній водний, трубопровідний) і автомобільні дороги федерального значення;
• оборона країни і безпеку держави;
• енергетика;
• вищу професійну освіту;
• охорону здоров'я.

В інших областях схеми територіального планування Російської Федерації можуть розроблятися на підставі нормативних правових актів Президента Російської Федерації або нормативних правових актів Уряду Російської Федерації.

Переліки видів об'єктів федерального значення, що підлягають відображенню на схемах територіального планування Російської Федерації, визначені в розпорядженні Кабінету Міністрів України від 9 лютого 2012 N 162-р.

Відповідно до Плану заходів, спрямованих на реалізацію положень Федерального закону "Про внесення змін до Містобудівна кодекс Російської Федерації і окремі законодавчі акти в частині питань територіального планування", затвердженим розпорядженням Уряду Російської Федерації від 30 грудня 2011 року N 2463-р, всі схеми територіального планування Російської Федерації повинні були бути розроблені і затверджені до серпня 2012 року. Однак сьогодні з усіх перерахованих схем затверджені лише схема територіального планування Російської Федерації в області охорони здоров'я (розпорядження Уряду Російської Федерації від 28 грудня 2012 N 2607-р); схема територіального планування Російської Федерації в галузі вищої професійної освіти (розпорядження Уряду Російської Федерації від 26 лютого 2013 року N 247-р) та схема територіального планування Російської Федерації в області федерального транспорту (залізничного, повітряного, морського, внутрішнього водного транспорту) і автомобільних доріг федерального значення (розпорядження Уряду Російської Федерації від 19 березня 2013 року N 384-р).

Схеми територіального планування суб'єктів Російської Федерації готуються в складі одного або кількох документів і містять положення про територіальне планування і карти планованого розміщення об'єктів регіонального значення, що належать до наступних галузей:

• транспорт (залізничний, водний, повітряний), автомобільні дороги регіонального або міжмуніципального значення;
• попередження надзвичайних ситуацій міжмуніципального та регіонального характеру, стихійних лих, епідемій і ліквідація їх наслідків;
• освіта;
• охорону здоров'я;
• фізична культура і спорт;
• інші області (відповідно до повноважень суб'єктів Російської Федерації).

За інформацією Міністерства регіонального розвитку Російської Федерації (далі - Мінрегіон Росії), до кінця 2012 року всі схеми територіального планування суб'єктів Російської Федерації були затверджені або перебували на затвердження.

Нарешті, базовими інструментами регулювання будівельної та іншої діяльності є документи територіального планування муніципальних утворень - схеми територіального планування муніципальних районів, генеральні плани поселень і міських округів. Схема територіального планування муніципального району відповідно до статті 19 ГрК РФ містить:

1. карту планованого розміщення об'єктів місцевого значення муніципального району, що відносяться до наступних галузей:

а) електро- і газопостачання поселень;

б) автомобільні дороги місцевого значення поза межами населених пунктів в межах муніципального району;

в) освіту;

г) охорону здоров'я;

д) фізична культура і масовий спорт;

е) утилізація та переробка побутових і промислових відходів;

ж) інші області в зв'язку з вирішенням питань місцевого значення муніципального району;

1. карта меж населених пунктів (в тому числі кордонів утворених населених пунктів), розташованих на межселенних територіях;
2. карту функціональних зон, встановлених на межселенних територіях, в разі якщо на межселенних територіях планується розміщення об'єктів федерального значення, об'єктів регіонального значення, об'єктів місцевого значення (за винятком лінійних об'єктів).

Підготовка проекту схеми територіального планування муніципального району здійснюється відповідно до вимог статті 9 ГрК РФ і з урахуванням регіональних і (або) місцевих нормативів містобудівного проектування, а також з урахуванням пропозицій зацікавлених осіб.

Вимоги до змісту, підготовки та затвердження генеральних планів встановлені статтями 23 - 25 ГрК РФ. Генеральний план повинен містити:

1. положення про територіальне планування;
2. карту планованого розміщення об'єктів місцевого значення поселення або міського округу, що відносяться до наступних галузей:

а) електро-, тепло-, газо- і водопостачання населення, водовідведення;

б) автомобільні дороги місцевого значення;

в) фізична культура і масовий спорт, освіту, охорону здоров'я, утилізація та переробка побутових та промислових відходів в разі підготовки генерального плану міського округу;

г) інші області в зв'язку з вирішенням питань місцевого значення поселення, міського округу;

1. карту меж населених пунктів (в тому числі кордонів утворених населених пунктів), що входять до складу поселення або міського округу;
2. карту функціональних зон поселення або міського округу, включаючи межі і опис функціональних зон із зазначенням планованих для розміщення в них об'єктів федерального значення, об'єктів регіонального значення, об'єктів місцевого значення (за винятком лінійних об'єктів) та місця розташування лінійних об'єктів федерального значення, лінійних об'єктів регіонального значення, лінійних об'єктів місцевого значення.

Підготовка проекту генерального плану здійснюється відповідно до вимог статті 9 ГрК РФ і з урахуванням регіональних і (або) місцевих нормативів містобудівного проектування, результатів публічних слухань за проектом генерального плану, а також з урахуванням пропозицій зацікавлених осіб.

Генеральний план можна вважати інструментом контролю за відповідністю інвестиційних проектів суспільної користі. Таким чином, включення в ГРК РФ статті 28 щодо обов'язковості публічних слухань щодо проектів генеральних планів поселень, генеральних планів міських округів не випадково. За допомогою таких публічних слухань, за прикладом країн Євросоюзу та інших зарубіжних країн, здійснюється громадський контроль за відповідністю прийнятих містобудівних рішень громадським інтересам, а також реалізується базовий принцип законодавства про містобудівну діяльність - принцип участі громадян і їх об'єднань в здійсненні містобудівної діяльності, забезпечення свободи такої участі .

Якщо генеральні плани міст є звичними документами, оскільки вони розроблялися і в радянський період, то вимога про розробку схем територіального планування муніципальних районів і генеральних планів сільських поселень - новація ГрК РФ. Раніше подібна документація законодавством не передбачалася. Не випадково на практиці найбільші труднощі виникли при розробці та затвердженні саме цих документів.

За інформацією Мінрегіону Росії, розміщеної на його офіційному сайті (www.minregion.ru), до кінця 2012 року з 1820 схем територіального планування муніципальних районів було затверджено 1 118 схем і 499 перебувало на стадії узгодження і затвердження (що становило 89 відсотків від загального числа) . З 516 генеральних планів міських округів були затверджені 364 плану і 114 планів знаходилися на стадії узгодження і затвердження (93 відсотки від загального числа). З 1709 генеральних планів міських поселень були затверджені 862 плану, 418 перебували на стадії узгодження і затвердження (75 відсотків від загального числа). Нарешті, з 18784 генеральних планів сільських поселень були затверджені лише 5085 планів, при цьому в 2830 сільських поселеннях відповідно до частини 6 статті 18 ГрК РФ органами місцевого самоврядування було прийнято рішення про відсутність необхідності підготовки генеральних планів.

Що стосується правил землекористування і забудови, які повинні затверджуватися з урахуванням положень про територіальне планування, що містяться в документах територіального планування, то до кінця 2012 року вони були затверджені в 71 відсотку міських округів, в 45 відсотках міських поселень і в 30 відсотках сільських поселень.

У зв'язку з цим найважливішим завданням органів державної влади та органів місцевого самоврядування є завершення роботи з підготовки та затвердження документів територіального планування і правил землекористування і забудови. Лише після завершення підготовки зазначених документів може бути реалізований принцип, згідно з яким без стратегії розвитку території, без затверджених схем територіального планування суб'єктів Російської Федерації, генеральних планів поселень, міських округів, правил землекористування і забудови будівельна та інша діяльність на відповідній території була б неможлива.

Реалізація документів територіального планування

Відповідно до статті 26 ГрК РФ реалізація документів територіального планування здійснюється:

1. шляхом підготовки і затвердження документації з планування території відповідно до документами територіального планування;
2. шляхом прийняття в порядку, встановленому законодавством Російської Федерації, рішень про резервування земель, про вилучення, в тому числі шляхом викупу, земельних ділянок для державних або муніципальних потреб, про переведення земель або земельних ділянок з однієї категорії в іншу;
3. шляхом створення об'єктів федерального значення, об'єктів регіонального значення, об'єктів місцевого значення на підставі документації з планування території.

Таким чином, фактично реалізацією документів територіального планування є дії по розміщенню об'єктів за допомогою підготовки документації з планування території, в результаті чого точно визначаються межі земельних ділянок для відповідних об'єктів, готуються містобудівні плани земельних ділянок, які використовуються згодом для підготовки проектної документації та отримання дозволу на будівництво.

З 1 квітня 2013 року набрав чинності Федеральний закон від 30 грудня 2012 N 289-ФЗ "Про внесення змін до Містобудівна кодекс Російської Федерації і окремі законодавчі акти Російської Федерації", що встановлює вимоги до програм комплексного розвитку систем комунальної інфраструктури та їх співвідношення з генеральними планами поселень і міських округів. Відповідно до названим Федеральним законом програми комплексного розвитку систем комунальної інфраструктури (ПКР) - це документи, що встановлюють переліки заходів з будівництва, реконструкції систем електро-, газо-, тепло-, водопостачання і водовідведення, об'єктів, що використовуються для утилізації, знешкодження та захоронення твердих побутових відходів, які передбачені відповідно схемами та програмами розвитку єдиної національної (загальноросійської) електричної мережі на довгостроковий період, генеральною схемою розміщення об'єктів електроенергетики, федеральною програмою газифікації, відповідними міжрегіональними, регіональними програмами газифікації, схемами теплопостачання, схемами водопостачання і водовідведення, програмами в галузі поводження з відходами. Вони розробляються і затверджуються органами місцевого самоврядування поселення, міського округу на підставі затверджених в установленому ГрК РФ порядку генеральних планів поселення, міського округу і повинні забезпечувати збалансоване, перспективний розвиток систем комунальної інфраструктури відповідно до потреб в будівництві об'єктів капітального будівництва та відповідають встановленим вимогам надійність, енергетичну ефективність зазначених систем, зниження негативного впливу на навколишнє середовище і здоров'я людини та підвищення якості що поставляються для споживачів товарів, послуг, що надаються в сферах електро-, газо-, тепло-, водопостачання і водовідведення, а також послуг з утилізації, знешкодження та захоронення твердих побутових відходів.

Відповідно до названого Федерального закону ПКР повинні бути затверджені в 6-місячний термін з дати затвердження генеральних планів відповідних поселень, міських округів. При наявності генеральних планів поселень і генеральних планів міських округів, затверджених до дня вступу в силу зазначеного Закону, програми комплексного розвитку систем комунальної інфраструктури відповідних поселень, міських округів повинні бути розроблені і затверджені не пізніше 1 січня 2014 року.

У тому випадку, якщо програми, що реалізуються за рахунок коштів федерального бюджету, бюджетів суб'єктів Російської Федерації, місцевих бюджетів, рішення органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших головних розпорядників коштів відповідних бюджетів, що передбачають створення об'єктів федерального, регіонального та місцевого значення, інвестиційні програми суб'єктів природних монополій, організацій комунального комплексу, прийняті до затвердження документів територіального планування і передбачають створення об'єктів федерального, регіонального та місцевого значення, що підлягають відображенню в документах територіального планування, але не передбачених зазначеними документами територіального планування, такі програми і рішення в 2-місячний термін з дати затвердження зазначених документів територіального планування підлягають приведенню у відповідність з ними.

Якщо такі програми приймаються вже після затвердження документів територіального планування і передбачають створення об'єктів федерального, регіонального та місцевого значення, що підлягають відображенню в документах територіального планування, але не передбачених цими документами, в зазначені документи територіального планування в 5-місячний термін з дати затвердження таких програм і прийняття таких рішень вносяться відповідні зміни.

Зазначені норми, як видається, будуть коригуватися з урахуванням складної правозастосовної практики.

Завершення перехідного періоду, пов'язаного з підготовкою документів територіального планування та містобудівного зонування

При прийнятті ГрК РФ (набрав чинності 30 грудня 2004 роки) передбачалося, що документи територіального планування та містобудівного зонування повинні бути прийняті в обов'язковому порядку не пізніше ніж через рік після його введення в дію - станом на 1 січня 2006 року. Лише після виконання встановлених вимог норми ГрК РФ могли в повному обсязі вступити в силу. Однак ці вимоги до сих пір не виконані в повному обсязі. Федеральними законами терміни підготовки документів продовжувалися кілька разів. Відповідно, продовжувалося дію тимчасових норм Федеральних законів "Про введення в дію Містобудівного кодексу Російської Федерації" і "Про введення в дію Земельного кодексу Російської Федерації", що дозволяють вирішувати питання будівництва в "ручному режимі", приймаючи "усмотренческіе" рішення за фактами звернення юридичних осіб і громадян, що призводить до дисбалансу розвитку території, зокрема, до "точкової забудови" та інших негативних наслідків. Останній раз терміни затвердження документів територіального планування і правил землекористування і забудови були продовжені Федеральними законами від 30 грудня 2012 N 289-ФЗ "Про внесення змін до Містобудівна кодекс Російської Федерації і окремі законодавчі акти Російської Федерації" і N 290-ФЗ "Про внесення змін в Федеральний закон "Про сприяння розвитку житлового будівництва" і окремі законодавчі акти Російської Федерації ".

Слід зазначити, що в цьому випадку законодавець застосував диференційований підхід до підготовки зазначених документів. Зокрема, не був продовжений встановлений термін щодо документів територіального планування Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації. Таким чином, з 1 січня 2013 року за відсутності затверджених схем територіального планування Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації не можна буде приймати рішення про резервування земель, про вилучення, в тому числі шляхом викупу, земельних ділянок для державних або муніципальних потреб, про переведення земель з однієї категорії в іншу, про надання перебувають у державній або муніципальній власності земельних ділянок з метою розміщення відповідних об'єктів. Виняток зроблено лише для таких суб'єктів Російської Федерації, як Москва і Московська область, які повинні прийняти свої документи територіального планування до 31 грудня 2014 року.

Що стосується документів територіального планування муніципального рівня, то заборона на розпорядження земельними ділянками та будівництво об'єктів місцевого значення на територіях міських поселень вступає в силу з 1 квітня 2013 року, на територіях сільських поселень - з 1 січня 2014 року

Названими Законами також продовжено термін підготовки правил землекористування і забудови для Москви і Московської області до 31 грудня 2014 року, для муніципальних районів - до 30 червня 2013 року, для міських поселень і міських округів - до 31 грудня 2013 року, для сільських поселень - до 1 червня 2014 року. Крім того, до 31 грудня 2016 року зазначений термін продовжено стосовно забезпечення використання з метою, встановлених Федеральним законом "Про сприяння розвитку житлового будівництва", що перебувають у федеральній власності земельних ділянок та земельних ділянок Федерального фонду сприяння розвитку житлового будівництва. При цьому вимога про неприпустимість видачі дозволів на будівництво об'єктів капітального будівництва при відсутності правил землекористування і забудови вступає в силу стосовно межселенной територіям муніципальних районів з 1 липня 2013 року, до територій міських поселень і міських округів - з 1 січня 2014 року, до територій сільських поселень - з 1 червня 2014 року.

Додатковим стимулом до завершення підготовки документів територіального планування та містобудівного зонування можна вважати деякі положення Плану заходів ( "дорожньої карти") "Поліпшення підприємницького клімату в сфері будівництва", затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 16 серпня 2012 N 1487-р. Зокрема, заплановано підготовку проекту Федерального закону "Про внесення змін до Земельного кодексу Російської Федерації з питання передачі земельних ділянок, що перебувають у державній власності, у власність муніципальних утворень", який передбачає передачу перебувають у державній власності земельних ділянок у власність муніципальних утворень при відсутності документів територіального планування Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації.

Таким чином, органи влади явно позначили, що перехідний період завершується і встановлені ГрК РФ терміни підготовки документів територіального планування та містобудівного зонування більше не будуть продовжуватися.

Завершення перехідного періоду, нарешті, внесе визначеність у діяльність з управління просторовим розвитком територій, що, в свою чергу, повинно привести до більш ефективного використання територій та поліпшення інвестиційного клімату.

Як видається, протягом наступних років нам належить освоїти нові методи організації міських просторів, перейти до нових типів землекористування, переосмислити роль і завдання держави, муніципалітетів, проектувальників, архітекторів, забудовників, інвесторів і міської спільноти в розвитку міських територій, а також в пов'язаних з таким розвитком інвестиційно-будівельних процесах.

Література і інформаційні джерела

1. Містобудівний кодекс Російської Федерації: Федеральний закон від 29 грудня 2004 року N 190-ФЗ.
2. Європейська хартія регіонального просторового планування (прийнято 20 травня 1983 року в місті Торремолінос (Іспанія)).
3. The Svedish Planning and Building Act, 1987: 210.
4. Town and Country Planning (General Permitted Development) Order 1995 року, SI 1995/418.
5. Федеральний закон від 20 березня 2011 року N 41-ФЗ "Про внесення змін до Містобудівна кодекс Російської Федерації і окремі законодавчі акти Російської Федерації в частині питань територіального планування".
6. Проект Федерального закону N 143912-6 "Про державне стратегічне планування" (прийнятий Державною Думою Федеральних Зборів Російської Федерації в першому читанні 21 листопада 2012 року).
7. Розпорядження Уряду Російської Федерації від 9 лютого 2012 N 162-р "Про затвердження переліків видів об'єктів федерального значення, що підлягають відображенню на схемах територіального планування Російської Федерації".
8. Розпорядження Уряду Російської Федерації від 30 грудня 2011 року N 2463-р "Про затвердження плану заходів, спрямованих на реалізацію положень Федерального закону" Про внесення змін до Містобудівна кодекс Російської Федерації і окремі законодавчі акти Російської Федерації в частині питань територіального планування ".
9. Розпорядження Уряду Російської Федерації від 28 грудня 2012 N 2607-р "Про затвердження схеми територіального планування Російської Федерації в області охорони здоров'я".
10. Розпорядження Уряду Російської Федерації від 26 лютого 2013 року N 247-р "Про затвердження схеми територіального планування Російської Федерації в галузі вищої професійної освіти".
11. Розпорядження Уряду Російської Федерації від 19 березня 2013 року N 384-р "Про затвердження схеми територіального планування в області федерального транспорту і автомобільних доріг федерального значення".
12. Міністерство регіонального розвитку Російської Федерації // URL: www.minregion.ru.
13. Федеральний закон від 30 грудня 2012 N 289-ФЗ "Про внесення змін до Містобудівна кодекс Російської Федерації і окремі законодавчі акти Російської Федерації".
14. Федеральний закон від 29 грудня 2004 року N 191-ФЗ "Про введення в дію Містобудівного кодексу Російської Федерації".
15. Федеральний закон від 25 жовтня 2001 року N 137-ФЗ "Про введення в дію Земельного кодексу Російської Федерації".
16. Федеральний закон від 30 грудня 2012 N 290-ФЗ "Про внесення змін до Федерального закону" Про сприяння розвитку житлового будівництва "і окремі законодавчі акти Російської Федерації".
17. Розпорядження Уряду Російської Федерації від 16 серпня 2012 N 1 487-р "Про затвердження плану заходів (" дорожньої карти ")" Поліпшення підприємницького клімату в сфері будівництва ".
18. Трутнєв Е.К. Коментар до Містобудівній кодексу Російської Федерації в частині інституту територіального планування, зміненого Законом "Про внесення змін до окремих законодавчих актів Російської Федерації в частині питань територіального планування від 20 березня 2011 року N 41-ФЗ" // УПС "КонсультантПлюс".
19. Землякова Г.Л. Деякі проблеми регулювання територіального планування // СПС "КонсультантПлюс".

Стратегічний план розвитку регіону- це управлінський документ, який містить взаємозалежне опис різних аспектів діяльності з розвитку регіону. Підготовка такого документа передбачає:

постановку цілей розвитку регіону;

визначення шляхів досягнення поставлених цілей;

аналіз потенційних можливостей, реалізація которихпозволіт досягти успіхів;

розробку методів організації руху по ізбраннимнаправленіям;

обгрунтування раціональних способів використання ресурсів.

Стратегічний план соціально-економічного розвитку регіону - це індіктівний документ, який дозволяє адміністрації регіону і регіонального співтовариства діяти спільно. Це - документ не виключно адміністрації, а в більшій мірі всіх суб'єктів процесу регіонального розвитку, включаючи економічних агентів і учасників політичного процесу. Це - не директива зверху, спрямована від регіональної адміністрації до підприємців і жителям регіону, а орієнтир, вироблений за участю всіх агентів економічної діяльності.

Такий план передбачає виважені та узгоджені дії всіх суб'єктів за рішенням наявних проблем. Він являє собою інструмент налагодження партнерських відносин, механізм визначення і здійснення ефективних стратегічних дій у всіх сферах життя регіону.

До основними характеристиками стратегічного планусоціально-економічного розвитку регіону відносяться:

виділення сильних і слабких сторін регіональної економіки, прагнення посилити, розвинути, сформувати конкурентні переваги регіону з орієнтиром перш всегона створення кращих умов життя людей;

короткі ідеї і принципи, які орієнтують виробників товарів і послуг, інвесторів, адміністрацію і населення, допомагаючи їм зробити висновки, що базуються на баченні майбутнього розвитку;

Партнерська взаємодія всіх регіональних сил.

Складовою стратегічного плану розвитку регіону повинен стати доданий до нього план дій адміністрації по реалізації намічених заходів.

Етапи розробки стратегічного планусоціально-економічного розвитку регіону включають:

оцінку досягнутого рівня та особливостей соціально-економічного розвитку регіону, яка передбачає також проведення аналізу регіональної ресурсної бази цього розвитку;

вироблення концепції розвитку економіки регіону, опрацювання сценаріїв модернізації регіонального господарства в цілях

адаптації останнього до нової системи міжрегіональних зв'язків і взаємозалежностей;

3) вибір і обгрунтування напрямків перспективного розвитку регіону.

Ці напрямки класифікуються залежно від можливих, визначених на основі попереднього аналізу сценаріїв перспективного розвитку, заснованих на розрахунках різних варіантів спеціалізації регіонального господарського комплексу.

Вихідним пунктом розробки концепції має стати визначення цілей розвитку регіону, а також його галузевих пріоритетів ( «полюсів» розвитку регіону). Основна мета розвиткурегіонубачиться у вирішенні проблеми самодостатності регіону, тобто здатності самостійно виконувати повний набір функцій, певний його статусом.

Основною цільовою установкою стратегічного планурозвитку регіону є підвищення рівня і якості життя населення регіону. Для підвищення життєвого рівня населення пропонується формування і виконання «соціального замовлення». У поняття «соціальне замовлення» входить набір послуг, необхідних для забезпечення нормальної життєдіяльності населення.

Для реалізації цієї установки розробляються такі нормативи:

досягнуті в даний час нормативи потребленіятоваров і послуг;

фактичний рівень споживання в розвинених країнах;

раціональні нормативи.

В грубо узагальненому вигляді альтернативи регіонального розвитку можна визначити наступним чином:

стратегія зростання, яка здійснюється шляхом значного щорічного перевищення рівня короткострокових і довгострокових цільових параметрів над рівнем показників попереднього року (вона застосовується, як правило, в динамічно розвиваються, мають значний потенціал);

стратегія обмеженого зростання, для якого характерноустановленіе цілей від досягнутого рівня, скорректірованногос урахуванням інфляції (цю стратегію вибирають в основному регіони зі стабільною економічною ситуацією, які не бажають сильно ризикувати у виборі варіантів розвитку);

стратегія скорочення (цю альтернативу вибирають в случаенеізбежной стагнації виробництва в регіоні з метою смягченіянегатівних наслідків і називають стратегією останнього сред-

ства, оскільки рівень поставлених цілей нижче досягнутого в минулому).

У цій стратегії може бути кілька варіантів: санація або повна ліквідація неефективних виробництв; відсікання зайвого, тобто згортання тих виробництв, економічна неефективність яких обумовлює падіння результатів по регіону в цілому; скорочення і переорієнтація: ліквідація частини виробництв з напрямком вивільняються коштів в перепрофільовані і модернізовані підприємства регіону.

визначення «Полюсів» регіонального розвиткує найважливішим завданням при розробці стратегії розвитку регіону. Головним напрямком реформування економіки більшості регіонів на сучасному етапі виступає поступовий рух до формування нового суспільного укладу постіндустріального типу на основі використання нових технологічних способів виробництва в умовах багатоукладної соціально орієнтованої економічної системи з сучасними характеристиками якості життя населення і з активною роллю державних органів в регулюванні економіки.

Важливим принципом розвитку галузей соціальної сфери буде зниження тиску даних галузей на бюджет регіону з одночасним збільшенням фінансування даних галузей в бюджеті.

Реалізація цього положення означає:

розширення можливих джерел фінансування галузей соціальної сфери, залучення для цього коштів населення і підприємств на взаємовигідних умовах аждо створення підприємств зі змішаним капіталом в бюджетних галузях соціальної сфери;

зниження витратності соціальної сфери за рахунок режімаекономіі ресурсів, проведення адресних соціальних заходів, структурної перебудови і розширення самоокупних видів діяльності, в зв'язку з чим учрежденіяі підприємства соціальної сфери повинні користуватися режимом податкових пільг і найбільшого сприяння;

проведення політики розвитку конкуренції на ринку соціальних послуг з обов'язковим контролем органів регіонального управління за якістю послуг; стімулірованіесозданія конкурентного середовища на монопольних ринкахсоціальних послуг; проведення конкурсів і торгів за право

виконання соціальних послуг; формування муніципального замовлення на соціальні послуги за всіма основними видами соціальної сфери.

Ще одним напрямком модернізації регіону є забезпечення умов економічного зростання на базі розширення виробництва конкурентоспроможних товарів,підтримки інноваційних виробництв і нових технологій.

Регіон повинен більш активно брати участь у формуванні пріоритетних напрямків щодо розвитку підприємств усіх форм власності та рівнів підпорядкування. В основу має бути закладено переважне розвиток галузей, що працюють для обслуговування населення. У зв'язку з цим реструктуризація промисловості, особливо великих підприємств, повинна передбачати підтримку тих підприємств, які в результаті проведених досліджень ринку мають реальний платоспроможний попит на продукцію. Необхідні також підтримка інноваційного типу розвитку і налагодження конкурентоспроможних на інших ринках виробництв.

Для вирішення завдання реструктуризації промисловості на перших етапах передбачається виділення пріоритетних галулей економікиі підприємств-лідерів,дозволяють забезпечити збалансоване зростання виробництва в усіх галузях. Підтримка підприємств-лідерів дозволить створити необхідну фінансову стійкість економіки регіону, стане джерелом збільшення зайнятості населення, забезпечить роботою підприємства супутніх галузей по коопераційним зв'язкам, сконцентрує фінансові ресурси на проривних напрямках економіки, які не розпорошуючи їх. Така підтримка передбачає більш тісні зв'язки між підприємствами як однієї галузі, так і в рамках міжгалузевої кооперації з метою поетапного включення в процес розвитку всіх підприємств регіону.

Реструктуризація промисловості передбачає збільшення гнучкості і адаптованості підприємств, підтримку малого і середовищнього підприємництва.

Виробництва масового і великосерійного характеру в більшості галузей промисловості в умовах кризи недостатньо рентабельні. Тому необхідна підтримка політики скорочення масштабів виробництва з одночасним збільшенням числа малих підприємств в різних сферах діяльності.

Проведення політики диверсифікації дозволить на базі великих промислових підприємств сформувати кілька сред-

них і малих, що ефективніше використовують ті ж виробничі потужності. Однак це можливо лише за умови створення певного механізму реалізації процедури розукрупнення підприємств і поділу власності. Одним з варіантів такого механізму є створення на базі великих підприємств промислової групи з керуючою компанією, що відповідає за рішення спільних завдань і втручається в справи кожного з підприємств тільки в рамках своїх повноважень.

Підтримка малого і середнього підприємництва необхідна для проведення регіоном політики зі створення робочих місць без зниження ефективності виробництва і продуктивності праці. Мале підприємництво, особливо в області виробництва і сфери послуг, має великі резерви для забезпечення зайнятості населення.

Однією з цілей реструктуризації економіки є насичення товарного ринку, досягнення якого неможливо без підтримки місцевих товаровиробниківі виробництв, які працюють в умовах, замкнутих на ринку регіону.

Підтримка місцевих товаровиробників орієнтована на забезпечення стабільності економіки, її стратегічної незалежності від зовнішніх ринків, концентрацію фінансових потоків в регіоні і, як наслідок, забезпечення стабільності його бюджету. Зміна напрямку підтримки в бік внутрішнього виробництва і споживання не означає орієнтації на замкнутість ринку, що практично нереально в умовах світової глобалізації економічних зв'язків. Йдеться про коригування економічних зв'язків, усунення диспропорцій між ввезенням і вивезенням продукції з точки зору її суспільної корисності і впливу на економіку регіону.

Створення коопераційних структур у вигляді максимально замкнутих в межах регіону технологічних ланцюжків виробників продукції дозволить забезпечити більш повне завантаження виробничих потужностей, знизити витрати, отримати економію на податках.

Реструктуризація економіки країни на сучасному етапі неможлива без підтримки ресурсозберігаючих і енергозберігаючихвиробництв,проведення політики ресурсозбереження. Висока матеріаломісткість і низька ефективність використання ресурсів є одним з головних перешкод зростання виробництва в умовах орієнтації на платоспроможний попит, тому ресурсозбереження можна розглядати як основний критерій оцен-

ки доцільності заходів щодо реструктуризації та розвитку даного виробництва. З цією метою пропонується створення механізму зіставлення ресурсних витрат за всіма проектами розвитку. Підприємства повинні обґрунтовувати в розрахунках витрати ресурсів і розкривати альтернативні можливості щодо їх використання, особливо в разі отримання інвестиційних кредитів.

Вимагають вирішення проблеми міжбюджетних відносин, розподілу дотацій та трансфертів по регіонах країни. Для реалізації цього напрямку необхідна політика жорсткого контролю за доходами та витратами регіону і повинна бути підвищена ефективність управління майном регіону.

Підвищення ефективності регіонального господарства можливо також через підвищення продуктивності, завантаження і ефективності використання виробничих потужностей, чого можна досягти за рахунок впровадження інтенсивних технологій і, як наслідок, скорочення витрат.

Довгостроковим перспективним напрямком реалізації даних заходів є досягнення фінансової стабільності регіонального бюджету, зміна його структури, вишукування додаткових джерел фінансування.

основними складовими стратегіїсоціально-економічного розвитку повинні стати:

проведення цілеспрямованої структурної, науково-технічної та інвестиційної політики;

вирішення соціальних проблем при реформуванні економіки;

стимулювання ділової активності реального сектора економіки.

Головним напрямком економічної політики є створення середнього класу власників.

Структурна перебудова вітчизняної промисловості можлива на базі організаційно-економічної реорганізації науково-технічного комплексу, становлення ефективної системи досліджень і розробок, активізації на цій базі науки і реалізації її досягнень в життя.

Вирішення соціальних проблем є найважливішим критерієм ефективності проведених в країні реформ.

Залежно від часового горизонтуможуть ставитися ті чи інші цільові установки і намічатися заходи щодо вирішення соціальних проблем:

В рамках довгострокової перспективи глобальної целевойустановкой при проведенні соціальної політики являє-

ся наближення рівня життя росіян до стандартів постіндустріального суспільства;

в рамках середньострокового періоду ставиться завдання досягнення докризового рівня життя населення Росії;

в якості оперативної мети можна поставити задачу забезпечення умов для фізичного виживання людей, запобігання соціального вибуху в суспільстві.

В області стимулювання ділової активності в реальному секторі економіки найважливішими заходам є:

встановлення в законодавчому порядку мінімальних розмірів гарантованої заробітної плати, яка відображає ціну некваліфікованої праці і повинна бути орієнтована на прожитковий мінімум в країні; пріведеніепараметров Єдиної тарифної сітки у відповідність з величиною прожиткового мінімуму;

гарантування своєчасності виплати заробітної плати роботодавцем;

законодавче визначення способу і порядку індексаціідоходов населення з метою збереження реальної купівельної спроможності Грошовою заробітної плати в условіяхінфляціі;

скорочення майнового розшарування населення, подолання необгрунтовано високих відмінностей в рівнях доходовзажіточной частини і бідних верств населення.

Введение ........................................................................... ... 3

муніципальних утворень міського типу ... .. ........................... 7

1.1 Основні поняття і визначення ....................................... 7

муніципальних утворень міського типу ............................ ... .9

Глава 2. Методичні основи територіального стратегічного

планування ........................ .. .................. .. ........................ ..16

2.1 Основні принципи розробки стратегічного плану ............ ..16

2.2 Аналіз умов і ресурсів соціально-економічного розвитку

міста ...................................................... ... ................... ...... 21

методичного забезпечення територіального стратегічного

планування ..................................................................... ... 24

3.1 Удосконалення стратегічного планування розвитку

муніципальних утворень ........................................ ............ 24

Висновок ................................................................................. .30

Джерела та література ............................................................... ... 32

ВСТУП

Перехід до нової системи суспільних відносин, економічного і політичного устрою країни і пов'язані з цим процесом перетворення стали базою для становлення місцевого самоврядування в Російській Федерації. Згідно з Конституцією РФ система місцевого самоврядування покликана «забезпечувати самостійне рішення населенням питань місцевого значення», до яких відповідно до Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» відносяться і питання соціально-економічного розвитку міст і поселень. Актуальність проведеного дослідження обумовлена ​​тим, що діяла раніше система централізованого адміністративного планування виявилася нездатною ефективно вирішувати завдання, що вставали перед нею в умовах ринкової економіки, і втратила свою актуальність. На зміну їй повинна була прийти нова система поглядів на процес планування, заснована на дотриманні принципу збалансованості інтересів і встановлення системи партнерства влади, бізнесу і місцевої громади. У той же час процес перебудови міжбюджетних відносин, економічна та фінансова кризи посилили потребу місцевої влади в управлінні процесом муніципального розвитку з опорою на більш ефективне використання наявного потенціалу та адаптацію до змін зовнішнього середовища. Пошук нової якості і змісту у плануванні соціально-економічного розвитку муніципальних утворень привів до появи нових форм і методів цієї діяльності. Однією з таких форм стало територіальне стратегічне планування, яке отримало широке поширення в розвинених країнах з вісімдесятих років XX століття.

Актуальність теми даної роботи обумовлена ​​також і тим, що сучасна російська наука муніципального управління, хоча і має глибоке історичне коріння, в даний час переживає період бурхливого розвитку в умовах, що змінилися політичних і економічних умовах. При цьому саме поняття «розвиток» щодо муніципальних утворень досі викликає багато дискусій.

Ступінь розробленості теми. Проблеми управління та планування соціально-економічного розвитку міст і поселень викликають значний інтерес у суспільстві, широко розглядаються в зарубіжній і російській економічній літературі. Теорія і досвід стратегічного планування, розвитку місцевого самоврядування в зарубіжних країнах, становлять безсумнівний науковий і практичний інтерес, детально розглядаються в роботах Р. Акоффа, Дж. Брайсона, Д. Волфсон, Г. Гордона, Л. Гудстайна, Р. Кемпа, Г. Минцберга, А. Міллера. Однак, через значних відмінностей в умовах функціонування муніципальної влади в зарубіжних країнах і в Російській Федерації, можливості використання наукових результатів, отриманих закордонними дослідниками, часом обмежені. Додаткові складнощі вносить унікальний характер перехідного періоду, що переживається в даний час в Російській Федерації, часто непередбачувано мінливі «правила гри» в сфері перерозподілу повноважень між рівнями влади.

Великий внесок у розвиток теорії місцевого самоврядування внесли російські вчені початку століття: H.H. Авіно, Л.А. Веліхов, М.А. Сірінов, В.Н. Твердохлебов, М.І. Фрідман. Роботи зазначених авторів містять як детальний аналіз основ виникнення земського і міського самоврядування, комунального господарства та міських фінансів, так і практичні підходи до їх розвитку. Багато теоретичні положення, розроблені російськими вченими на початку століття, не втратили своєї актуальності і в даний час.

Серед сучасних російських досліджень в галузі місцевого самоврядування та соціально-економічного розвитку територіально-адміністративних утворень слід особливо відзначити роботи А.Є. Балобанова, І.М. Бродського, Г.І. Вобленко, В.А. Воротілова, Б.М. Грінчеля, М.А. Русакова, Б.С. Жихаревич, М.І. Книша, А.Е. Когута, О.П. Литовки, А.Н. Петрова, В.Є. Рохчін, A.A. Румянцева, І.І. Сігова, A.M. Ходачека, В.М. Ходачека та інших. Дослідження названих авторів зосереджені на різних аспектах соціально-економічного розвитку територій, стратегічному плануванні, муніципальному менеджменті і т.д. Разом з тим, як часто зазначають самі дослідники, поки що передчасно говорити про формування єдиного методичного та організаційного забезпечення процесу розробки та реалізації стратегічних планів розвитку в муніципальних утвореннях.

Цілі і завдання дослідження. Основною метою даної роботи є розробка рекомендацій щодо вдосконалення процесу територіального стратегічного планування на основі узагальнення і аналізу існуючого наукового і практичного досвіду, виявлення проблем та недоліків в організаційному та методичному забезпеченні цього процесу.

Досягнення поставленої мети визначило необхідність вирішення наступних завдань:

Визначити місце і призначення територіального стратегічного планування в системі управління муніципальним освітою;

Визначити причини, за якими стратегічне планування на сьогоднішній день набуло широкого поширення в практиці управління розвитком муніципальних утворень в Російській Федерації;

Сформулювати і узагальнити організаційно-методичні основи територіального стратегічного планування;

Визначити етапи процесу територіального стратегічного планування і вимоги до його організації;

Дослідити практичний досвід розробки стратегічних планів розвитку муніципальних утворень на сучасному етапі в Росії, провести критичний аналіз цього досвіду з метою виявити найбільш характерні проблеми і недоліки;

Розробити і запропонувати муніципальним службовцям і фахівцям, які залучаються до стратегічного планування, інструмент для проведення самостійної оцінки і контролю відповідності розроблюваних документів вимогам, що пред'являються до стратегічного плану.

Об'єкт і предмет дослідження. Об'єктом дослідження є муніципальні освіти міського типу.

Предметом дослідження є стратегічне планування соціально-економічного розвитку муніципальних утворень міського типу, організаційно-методичне забезпечення цього процесу і практичний досвід його застосування.

Теоретичну і методологічну основу дослідження склали праці вітчизняних і зарубіжних дослідників в області теорії місцевого самоврядування, економіки міста та муніципального господарства, стратегічного планування.

Мною використовувалися загальнонаукові методи пізнання соціально-економічних процесів, поєднання дедуктивного та індуктивного аналізу, методів абстракції. За допомогою методу контент-аналізу вивчалися стратегічні плани, концепції соціально-економічного розвитку міст. Проаналізовано статистичні матеріали і нормативно-правові акти федерального і місцевого рівня, що стосуються предмета дослідження. При узагальненнях широко застосовувався системний метод.

Розділ 1. ЗМІСТ І КОНТЕКСТ СОЦІАЛЬНО-ЕКОНОМІЧНОГО РОЗВИТКУ МУНІЦИПАЛЬНИХ УТВОРЕНЬ МІСЬКОГО ТИПУ

1.1. Основні поняття і визначення

Сучасна російська наука муніципального управління, хоча і має глибоке історичне коріння, в даний час переживає період бурхливого розвитку в умовах, що змінилися політичних і економічних умовах. І як будь-яка наука, котра переживає період швидкого накопичення нових знань і переосмислення досягнень минулого періоду, вимагає більш уважного ставлення до застосовуваної термінології. За старими термінами може ховатися новий зміст, а нові терміни ще не потрапили в тлумачні словники. По суті цей розділ є вступним, так як основна увага в ньому приділена трактуванні декількох ключових понять, без яких, однак, не можливо правильне розуміння подальшої логіки викладу матеріалу.

Деякі автори, фахівці в галузі муніципального самоврядування та муніципальної економіки, вказують на існування стійкого помилки з приводу того, що муніципальне господарство нерідко ототожнюють з самим муніципальним освітою, тобто багато хто вважає, що муніципальне господарство і є місто або інше муніципальне утворення. Однак, поняття міста (муніципального освіти) як справедливо відзначається в роботах Л.А. Велихова значно складніше і, якщо муніципальне утворення розглядати як цілісну соціально-економічну систему, то муніципальне господарство - це частина цієї складної системи.

СТРАТЕГІЧНЕ ПЛАНУВАННЯ РОЗВИТКУ РЕГІОНУ. ПОНЯТТЯ І СУТНІСТЬ СТРАТЕГІЧНОГО ПЛАНУВАННЯ

Рузавіна Аліна Олегівна,

Ростовський державний економічний університет (РИНХ)

студент економічного факультету

м Ростов-на-Дону, Росія

АНОТАЦІЯ.

У даній статті розглянуто поняття і сутність стратегічного планування регіону. Стратегічне планування розвитку регіону, є управлінським процесом і може бути представлено у вигляді ланцюжка послідовних, цілеспрямованих дій органів влади і управління. Поділ процесу на етапи дозволяє дотримати ієрархію цілей і завдань, а так само чітко визначити учасників процесу на кожній його фазі.

Ключові слова: стратегічне планування; стратегічний план; економічний розвиток; зростання економіки.

На сучасному етапі соціально-економічного розвитку Російської Федерації регіональні проблеми стають все більш актуальними. Росія складається з 88 суб'єктів, кожен з яких, в свою чергу, включає безліч муніципальних утворень - великих і малих міст, сільських адміністративних районів, сотень поселень. Кожне з них характеризується унікальною структурою економіки, специфічними відтворювальними циклами, власної соціальної сферою. Для досягнення цілей сталого зростання економіки Російської Федерації необхідно забезпечити сукупне розвиток кожного з муніципальних утворень.

У Російській Федерації досягнуті деякі успіхи в придушенні інфляції, здійсненні виплат соціального характеру, перехід на зростаючу траєкторію економічного розвитку. Однак ці позитивні тенденції проявляються далеко не рівномірно по території країни. Багато суб'єктів продовжують важку «боротьбу за виживання», що дозволяє висунути тезу про наростаючу регіональної асиметрії. Крім того, посилення регіональної диференціації має вкрай негативні наслідки для соціально-економічного розвитку держави в цілому.

Розробка стратегії розвитку регіону - найважливіше завдання як в регіональній науці, так і в практичній діяльності. Зміст стратегії розвитку міста визначається конкретної соціально-економічною ситуацією, а її вироблення неможлива без обліку та оцінки перспектив розвитку провідних підприємств, розташованих в місті.

Провідними підприємствами виступають містоутворюючі, які визначають профіль або спеціалізацію міста. Стратегічний вибір профільності - запорука майбутнього успіху в розвитку факторів конкурентоспроможності та залучення або збереження споживачів. Його можна досягти за допомогою стратегічного планування міського розвитку з застосуванням інструментів вироблення і реалізації рішень про довгострокову бачення майбутнього. В цілому, стратегічне планування - це особливий вид планової роботи, що складається в розробці стратегічних рішень у вигляді прогнозів, проектів і програм, що передбачають висування цілей і стратегій розвитку, реалізація яких забезпечить їх ефективне і стійке функціонування в довгостроковій перспективі.

Стратегічне планування - процес формулювання місії і цілей організації, вибору специфічних стратегій для визначення та отримання необхідних ресурсів та їх розподілу для забезпечення ефективної роботи організації в майбутньому. Стратегічне планування можна представити і як певний набір дій, рішень, прийнятих керівництвом для розробки специфічних стратегій, які допомагають організації досягти своїх цілей.

Мал. 1. Розділи стратегічного планування

Стратегічне планування на рівні муніципального освіти можна визначити, як «систематичний процес, за допомогою якого місцеві спільноти (за участю всіх зацікавлених осіб) створюють картину свого майбутнього, виходячи з місцевих ресурсів, зовнішніх і внутрішніх умов, і визначають етапи і заходи для досягнення намічених цілей .

Стратегічний план розвитку можна розглядати як представлене в документах відображення бажаного майбутнього стану економічної та соціальної структури регіону (цілі) і спосіб використання наявних і реально можливих ресурсів для досягнення цього ».

Реалізація стратегічного планування відбувається через:

• розподіл ресурсів;
• адаптацію до зовнішнього середовища;
• внутрішню координацію;
• організаційне стратегічне передбачення.

За оцінкою уральського економіста В.С. Бочко, позитивними сторонами стратегічних планів є:

• системне вирішення об'єктивних протиріч;
• комплексне використання наявних на території ресурсів;
• цілеспрямоване проведення структурної перебудови на території в напрямку диверсифікації економіки і послуг;
• відхід від «сировинної» спрямованості розвитку місцевої економіки;
• підпорядкування інвестиційної діяльності створення для населення територій комфортних виробничих і культурно-побутових умов;
• поступове наближення економік муніципальних утворень до стандартів світового рівня розвитку.

В.С. Бочко пише: «Оскільки економіка Росії, а отже і регіонів, має наздоганяє характер, то самопливом, без спеціальних організаційних зусиль з цього стани не вибратися. Потрібні творчі скоординовані дії влади, всіх структур і соціальних груп. Таку можливість представляє розробка і реалізація планів стратегічного розвитку територій, тобто комплексно розвиваються і вирішальних соціальні питання не тільки за залишковим принципом, а на основі цілеспрямованого програмного розвитку. В таких умовах основними результатами реалізації стратегічних планів стануть:

• підвищення конкурентоспроможності території;
• розвиненіша нового способу мислення про форми і методи розвитку території;
• формування на території структур - локомотивів економічного розвитку;
• синтез госмуніціпального регулювання і ринкового саморегулювання;
• формування на території нового, корпоративного типу взаємин між владою, бізнесом, громадськістю та іншими структурами.

Стратегічне планування для регіональної економіки - це порівняно нове явище. Об'єктивна необхідність в ньому з'явилася в результаті того, що в умовах нестабільного зовнішнього середовища циклічне планування виявилося неприйнятним, і, щоб впоратися зі «стратегічними сюрпризами» у вигляді несподіваних загроз і можливостей, стратегічні рішення повинні прийматися досить швидко. В умовах ринкової економіки стратегічне регіональне планування дозволяє:

• використовувати конкурентні переваги регіону;
• визначати «точки зростання», розвиток яких принесе найбільший ефект;
• сконцентрувати інвестиційні ресурси на пріоритетних напрямках;
• створити базу для обґрунтованої розробки раціональної схеми територіального планування;
• продемонструвати прагнення регіональної влади до використання сучасних методів управління.

Існуюча система управління в багатьох регіонах Росії не зазнала особливих змін в порівнянні з тією, яка сформувалася в період централізованої економіки. Регіональні владні структури виявилися більш здатними до відтворення старої командно-адміністративної системи, ніж до інноваційних методів і форм управління. Сьогодні на регіональному рівні практично відсутні нові механізми управління, в кращому випадку їх недолік компенсується копіюванням західних зразків і механічним перенесенням їх на російську практику у вигляді різного роду реформ. В управлінні регіоном в основному використовується обмежений набір інструментів, який зводиться до бюджетних трансфертів і федеральних цільових програм.

В даний час управління регіоном переживає складну трансформацію, зумовлену:

• посиленням господарської самостійності регіонів і зміщенням економічних реформ на регіональний рівень, що передбачає необхідність врахування специфіки кожного регіону;
• переважанням приватного капіталу в найважливіших виробляють галузях, які змушують шукати нові непрямі методи державного регулювання регіональної економіки;
• переходом до побудови в Росії соціальної держави, що передбачає створення умов, що забезпечують гідне життя і вільний розвиток особистості. Даний процес є досить тривалим і складним і вимагає активного впливу з боку регіональних органів управління;
• відставанням у розвитку теорії регіонального управління від практики реформування економіки регіону. Так, спроби оновлення системи управління регіоном здійснюються без необхідної теоретичної опрацювання, багато з вжитих заходів носять спонтанний і кон'юнктурний характер. Наростають ознаки командного, авторитарного управління, суб'єктивізму і спрощеного підходу до складних соціально-економічних процесів, що відбуваються в регіоні.

Кінцевим результатом стратегічного розвитку території є досягнення соціального ефекту від виконуваних заходів, який полягає в підвищенні добробуту населення, що живе на даній території ».

Таким чином, регіональне стратегічне планування в даний час є необхідною умовою підвищення ефективності державного управління регіоном. Незважаючи на рівень опрацювання цілого ряду питань, пов'язаних з теорією і практикою стратегічного регіонального управління, за межами наукового розгляду залишається ще багато проблем, вирішення яких сприятиме сталому розвитку регіону, а також підвищенню рівня і якості життя населення.

СПИСОК ЛІТЕРАТУРИ:

1. Бєлкіна Т.Д. Стратегічні плани міського розвитку та інструменти їх реалізації // Проблеми прогнозування. 2010. № 3. С. 14.
2. Бочко В.С. Теоретико-методологічні основи інтегративного стратегічного розвитку територій. Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня доктора економічних наук. Єкатеринбург, 2010. 26 с.
3. ВоронінА.Г. Стратегічне планування і управління розвитком території. М., 2010 року.
4. Гранберг А.Г., Львів Д.С., Обозова С.А. Стратегічне управління: Регіон, місто, підприємство: Навчальний посібник. М .: Економіка, 2010. С. 337.
5. Жихаревич Б.С., Яновський А.Е. Як оцінити якість стратегічного планування: Практичний посібник: Територіальне стратегічне планування. Т 2. СПб .: МЦСЕІ «Леонтіївський центр», 2010. 43 с.
6. Стратегічне планування як фактор регіонального розвитку [Електронний ресурс] / Режим доступу: http://vestnik.osu.ru/2010_1/13.pdf

Витоки стратегічного планування з метою забезпечення економічного розвитку знаходяться в аналізі організаційної поведінки. Лише після усвідомлення можливостей даного виду планування на організаційному рівні, можна говорити про перенесення його принципів на територіальне планування. У зв'язку з цим одним із шляхів теоретичного забезпечення територіального розвитку є запозичення розробок, накопичених в рамках стратегічного планування на підприємствах.

В даний час багато російських регіонів і муніципальні освіти не мають планів стратегічного розвитку, а в ряді випадків наявні плани розглядаються лише як опис загального вектора розвитку території безвідносно до необхідності здійснювати будь-які заходи щодо реалізації даних планів.

У той же час існує ряд причин, за якими керівництво тих чи інших територіальних утворень дотримується подібних поглядів на реалізацію стратегій розвитку. Це відбувається, як правило, коли:

- чітко усвідомлюється неможливість прогнозувати стан територіального оточення в майбутньому;

- існує нерозривний зв'язок території з політичною системою її оточення і неможливо проводити самостійну лінію розвитку без того, щоб не вступити в конфлікт з цим оточенням.

Альтернативним варіантом територіального поведінки є активна взаємодія з зовнішнім середовищем шляхом реалізації заходів зі стратегічного планування.

Ефект реалізації заходів зі стратегічного планування на територіальному рівні може бути представлений наступною схемою (рис. 1).

Мал. 1 Розвиток території з використанням інструментарію стратегічного планування

Розглянемо сутність стратегічного планування, проаналізувавши різні визначення даного поняття. При цьому відзначимо, що більшість визначень пов'язані з плануванням на організаційному рівні. Г. Мінцберг виділяє наступні розуміння планування:

1. Планування як обдумування майбутнього;

2. Планування як контроль майбутнього;

3. Планування як прийняття рішень;

4. Планування як процес інтегрованого прийняття рішень;

5. Планування як формалізована процедура формулювання результатів у формі інтегрованої системи рішень.

Аналогічна різниця в поглядах характерна і для поняття «стратегія». Виділяють наступні варіанти розуміння сутності стратегії: стратегія як план; стратегія як зразок.

Однак в даному випадку обидва розуміння стратегії вірні, оскільки стратегія передбачає наявність певного переліку дій (плану) і служить взірцем реалізованих дій. Аналіз різних визначень стратегічного планування дозволяє виділити ряд підходів до сутності стратегічного планування (таблиця 1).

Таблиця 1 - Підходи до визначення сутності стратегічного планування