Фінансово-правове становище державних корпорацій. Сергій Кузнєцов. Правовий статус державних корпорацій. Проведення державної політики, здійснення нормативно-правового регулювання, надання державних послуг та управління державою

Д. М. СТРИХАНОВА

Московська державна юридична академія імені

ПРО ПУБЛІЧНИЙ СТАТУС ДЕРЖАВНИХ КОРПОРАЦІЙ

У цій роботі аналізується правова природа державних корпорацій у межах нової організаційно-правової форми. Відзначено можливість існування юридичних публічного права, які не вписуються в жодну з існуючих форм комерційних та некомерційних організацій, та можливість їх появи в російському праві. Позначено властиві їм специфічні ознаки. Виявлено, що державні корпорації є різновидом юридичних осіб громадського права.

Створення державних корпорацій ґрунтується на низці винятків із правил, характерних для юридичних осіб, тому кожна з державних корпорацій є унікальною за своїм правовим статусом. Це дозволяє розглядати державні корпорації з погляду їхньої правової форми як нову організаційно-правову форму.

Так, державна корпорація є організаційно-правову форму некомерційної організації, що створюється до виконання суспільно значущих, сутнісно державних (громадських) функций. Засновником будь-якої державної корпорації виступає держава, тобто суб'єкт, який має публічну владу і наділяє частиною своїх повноважень створювану організацію. Отже, державні корпорації наділені владними повноваженнями, зокрема щодо нормативно-правового регулювання, що є винятковою прерогативою державних органів. Проте важливо наголосити на відсутність у них установчих документів, функції яких виконує закон. Таким чином, юридичні особи однієї організаційно-правової форми діють на підставі різних законів та за різними правилами.

Публічність статусу державних корпорацій виявляється також у тому, що майно, що передається Російською Федерацією у власність державної корпорації, використовується тільки для цілей, визначених законом, що передбачає її створення, а саме для соціальних, управлінських та інших суспільно корисних. Таким чином державна корпорація є якісно новою організаційно-правовою формою, що зумовило появу нової форми власності.

Зважаючи на все вищесказане, доцільно говорити про існування таких юридичних осіб, які не вписуються в жодну з існуючих форм комерційних та некомерційних організацій, тобто про категорію юридичних осіб публічного права. Під цю категорію підпадають ті юридичні особи, які діють від імені публічно-правових утворень або в громадських інтересах, але не є органами державної влади або місцевого самоврядування. Юридичні особи громадського права створюються задля досягнення різних суспільно значимих цілей і можуть наділятися владними повноваженнями. Вони повинні мати строго цільову правоздатність.

Чинне російське законодавство на відміну деяких європейських країн не знає категорії «юридична особа публічного права». У правової доктрині дискусія про можливість появи у російському праві особливої ​​категорії юридичних, зокрема юридичних громадського характеру, ведеться щодо недавно. Основною метою створення та діяльності таких юридичних осіб є «спільні справи», «загальне благо», «загальнокорисна діяльність», для досягнення якої вони використовують владні методи. Важливо, що російським законодавством передбачається існування юридичних, виконують громадські функції. Як приклади таких юридичних можна навести: Центральний банк РФ, Пенсійний фонд РФ, Фонд соціального страхування, Фонд обов'язкового медичного страхування, військові частини Збройних Сил РФ.

Вчені дотримуються різних концепцій юридичної особи щодо її галузевої власності і тому визначають конструкцію юридичної особи громадського права по-різному. Деякі автори, переважно цивілісти, дотримуються галузевої концепції юридичної особи. Вони відзначають, що конструкція юридичної особи народжена потребами майнового (громадянського) обороту і є не міжгалузевою, а цивільно-правовою категорією. Цивілісти згадували юридичних осіб громадського права переважно під час аналізу іноземного законодавства. Так, вказував, що коли «буржуазні кодекси встановлюють ті чи інші положення про юридичні особи публічного права, вони підходять до них як до учасників цивільного обороту, тобто як до носіїв цивільної правоздатності, інакше кажучи, – як до юридичних осіб саме цивільного права». Таку ж позицію обстоював. Інші автори підтримують ідею про міжгалузевої концепції юридичної особи. Прихильники міжгалузевої концепції юридичної особи вважають, що вона може використовуватися будь-якою галуззю права для позначення суб'єкта права, відмінного від фізичної особи.

Однак, вивчаючи природу юридичних осіб публічного права, можна позначити властиві їм загальні специфічні ознаки, виходячи з яких державні корпорації є різновидом юридичних осіб публічного права, а саме:

1. Юридична особа громадського права – громадське освіту, призначення якого здійснювати не підприємницьку діяльність , а вирішувати завдання соціального, соціального характера. Державні корпорації створюються задля досягнення будь-якої суспільно корисної мети, зокрема до виконання управлінських функций.

2. Ці особи завжди пов'язані з публічною владою: вони або здійснюють її, або співпрацюють з нею, або становлять джерело такої влади. Юридичні особи громадського права певною мірою виконують функції управлінського характеру.

3. Юридичні особи громадського права є групу юридичних, різнорідних з організації та правового стану, яких об'єднує одна мета – вони створюються до виконання громадських функций. Отже, їх організаційно-правові форми відмінні від звичайних юридичних. Державні юридичні особи суспільного права створюються в організаційно-правовій формі бюджетних установ чи державних корпорацій.

4. Порядок їх створення дуже відрізняється від порядку створення інших юридичних. Так, державні корпорації засновані у розпорядчому порядку на підставі федеральних законів Російською Федерацією. Таким чином, вони створені в результаті владних заходів, а не на основі об'єднання членів як традиційні корпорації. Також державні корпорації немає установчих документів, ними не поширюються правила про ліцензування окремих видів діяльності .

5. Юридичні особи громадського права може мати систему органів управління, схожу систему органів нормальної комерційної організації. Однак підхід до формування іншого, оскільки тут домінує призначуваність, підпорядкованість, суворе розмежування компетенції. Держава бере безпосередню участь у формуванні вищих органів управління державних корпорацій та призначенні їх одноосібних виконавчих органів.

6. Зазначені юридичні особи, як правило, наділяються майном та можуть фінансуватися з бюджету. Усі державні корпорації мають майно на праві власності, яке потрібне їм для здійснення ними професійної діяльності. Таке право їм надано федеральними законами про їхнє створення. Деякі з них можуть одержувати бюджетні кошти, але в разовому порядку, а не на основі постійного фінансування.

7. Відповідальність таких юридичних осіб найчастіше має громадський характер. Законодавство не встановлює спеціальних форм публічно-правової відповідальності державних корпорацій. Однак така відповідальність і не встановлюється щодо федеральних міністерств, федеральних служб та агенцій, які є публічно-правовими утвореннями. Водночас законодавство встановлює замість спеціальної відповідальності таких осіб персональну відповідальність, наприклад, міністра за виконання покладених на нього повноважень. Насправді міністр, який виправдав довіри, звільняється Президентом РФ з посади. Аналогічним чином застосовується відповідальність посадових осіб державних корпорацій.

Отже, державні корпорації – це різновид юридичних громадського права поруч із органами виконавчої (міністерствами, федеральними службами та агентствами). У зв'язку з цим необхідно зрозуміти причини відмови держави від традиційних організаційно-правових форм, в яких вона має право створювати юридичні особи, та необхідність створення державних корпорацій. Донедавна держава створювала юридичні особи у формах бюджетної установи або державного (муніципального) унітарного підприємства. Однак бюджетна установа та державне унітарне підприємство не в змозі оперативно вирішувати проблеми, що виникають при здійсненні їх діяльності, оскільки їх повноваження щодо розпорядження майном дуже обмежені. Так, державне майно відповідно до п. 1 ст. 296 ДК РФ закріплюється за установою на праві оперативного відання. Відповідно до ст. 161 БК РФ укладання та оплата бюджетною установою державних (муніципальних) контрактів, інших договорів, що підлягають виконанню за рахунок бюджетних коштів, проводиться в межах доведених йому лімітів бюджетних зобов'язань та з урахуванням прийнятих та невиконаних зобов'язань. У разі зменшення бюджетної установи головним розпорядником бюджетних коштів раніше доведених лімітів бюджетних зобов'язань, що призводить до неможливості виконання бюджетною установою бюджетних зобов'язань, що випливають із укладених нею державних (муніципальних) контрактів (інших договорів), бюджетна установа має забезпечити узгодження нових строків, а якщо необхідно, та інших умов державних (муніципальних) контрактів (інших договорів).

Права державного унітарного підприємства за розпорядженням закріпленим за ним на праві господарського ведення майном також сильно обмежені Федеральним законом «Про державні та муніципальні унітарні підприємства». Державне унітарне підприємство вправі розпоряджатися рухомим і нерухомим майном лише межах, які позбавляють його можливості здійснювати діяльність, мети, предмет, види якої визначено його статутом. Угоди, вчинені державним унітарним підприємством із порушенням цієї вимоги, є нікчемними. Воно не має права без згоди власника продавати належне йому нерухоме майно, здавати в оренду, віддавати в заставу, вносити як вклад до статутного (складеного) капіталу господарського товариства або товариства або в інший спосіб розпоряджатися таким майном. У зв'язку з вищевказаними причинами розглянуті організаційно-правові форми юридичних осіб виявилися менш ефективними для держави як для мети її участі в цивільному обігу, так і для вирішення управлінських завдань, і поступово витіснялися державними корпораціями.

У 2007 році було створено 6 великих державних корпорацій, які повинні вирішувати поставлені перед ними завдання набагато швидше, порівняно з іншими державними юридичними особами, діяльність яких ускладнена різноманітними заборонами. Проте, відповідно до послання президента РФ Федеральних Зборів 2009 року, державна корпорація розглядається як безперспективна форма. Виходячи з цього корпорації, які мають визначені законом тимчасові рамки роботи, мають бути ліквідовані після завершення їх діяльності, а ті, що працюють у комерційному середовищі, мають бути перетворені на акціонерні товариства. Тим не менш, важливо переглянути не тільки законодавство про державні корпорації, але й законодавство про державні юридичні особи з метою деталізації умов та принципів їх діяльності та уникнення прогалин у законодавстві.

СПИСОК ЛІТЕРАТУРИ

1. , Юридичні особи у сучасному російському цивільному праві // Вісник цивільного права. 2006. Т. 6. №1.

2. Державна соціалістична власність. М., 1948.

3. Державно-монополістичний капіталізм та юридична особа. Вибрані праці. М: Статут, 1997.

4. Юридична особа громадського права. М: Норма, 2007.

5. Цивільний Кодекс Російської Федерації: частина перша від 01.01.2001 // Відомості Верховної РФ, 05.12.1994, № 32, ст. 3301.

6. Бюджетний Кодекс РФ у ред. від 01.01.2001. // Відомості Верховної РФ, 03.08.1998, № 31, ст. 3823.

7. Федеральний закон від 01.01.2001 р. «Про державні та муніципальні унітарні підприємства»// Відомості Верховної РФ, 02.12.2002, № 48, ст. 4746.

Агапов Андрій Борисович – доктор юридичних наук, професор Московської державної юридичної академії, член Вченої ради Центру публічно-правових досліджень.

Державні корпорації ставляться до особливим громадським некомерційним організаціям, наділеним значними майновими правомочиями. Громадський статус державних корпорацій<1>обумовлений їх особливими відносинами з органами виконавчої та іншими громадськими органами.

Найважливішою правовою передумовою створення державної корпорації є здійснення нею суспільно значущої діяльності у сферах соціальної політики, надання державних послуг (наприклад, медичних, освітніх послуг), фінансової та банківської діяльності, що відповідає потребам держави. p align="justify"> Зміст пріоритетної загальнодержавної діяльності, з метою здійснення якої створюється державна корпорація, визначається федеральним законом.

Особливий статус корпорації зумовлений її правовим становищем; із усіх форм некомерційних організацій лише державні корпорації та автономні установи засновуються державою - Російською Федерацією<1>. Розглянемо найважливіші складові громадського статусу корпорацій. Як уже згадувалося, у сфері правової регламентації статус корпорацій встановлюється федеральними законами, проте необхідно враховувати такі особливості статусу таких федеральних законів: статутні федеральні закони визначають компетенцію та організаційно-правові форми діяльності корпорацій<2>. Стосовно кожної їх приймається статутний федеральний закон, який встановлює її функції та повноваження, види правовідносин з органами виконавчої, майнове становище корпорації. Статутний федеральний закон завжди домінує у системі федеральних законів, які регламентують діяльність корпорацій: у разі колізій його розпоряджень із розпорядженнями інших федеральних законів застосуванню підлягає статутний федеральний закон, яким встановлюється, коли й у випадках можуть бути застосовані інші федеральні закони<3>. У випадках, встановлених статутним федеральним законом, організаційні форми діяльності державної корпорації може бути визначено спеціальним федеральним законом, чинним поруч із статутним федеральним законом. Спеціальними федеральними законами можуть бути встановлені, наприклад, порядок використання майна державної корпорації під час її реорганізації чи ліквідації, строки проведення цих організаційних заходів<4>.

Застосування до Банку розвитку федерального законодавства про банки та банківську діяльність можливе лише у випадках, встановлених ч. ч. 2, 3 ст. 4 Федерального закону "Про Банк розвитку".

Ординарні федеральні закони визначають основи громадського статусу державної корпорації загалом як із форм некомерційних організацій. У цьому не регламентуються окремі елементи їх статусу, наприклад, найменування органів управління корпорації та його компетенція може бути встановлено лише статутним федеральним законом.

Сфера застосування ординарних федеральних законів обмежена окремими розпорядженнями, наприклад, основи громадського статусу державних корпорацій визначаються ст. 7.1 Федерального закону від 12 січня 1996 р. N 7-ФЗ "Про некомерційні організації" (в ред. Федерального закону від 8 липня 1999 р. N 140-ФЗ). Ординарні федеральні закони застосовують у сферах, встановлених статутними федеральними законами, наприклад, п. 3 ст. 17 Федерального закону від 12 травня 2007 р. N 82-ФЗ "Про Банк розвитку" передбачено, що державна реєстрація Банку розвитку як особливого різновиду державної корпорації регламентується Федеральним законом від 8 серпня 2001 р. N 129-ФЗ "Про державну реєстрацію юридичних осіб та індивідуальних підприємців». Таким чином, стосовно зазначеної державної корпорації передбачена можливість використання приписів ординарного федерального закону.

До підзаконних актів, що регламентують діяльність державних корпорацій, належать в основному постанови Уряду РФ<1>. Нормативні правові акти федеральних органів виконавчої застосовуються лише у випадках, спеціально передбачених аналізованими федеральними законами, указами Президента РФ чи постановами Уряди РФ.

Для державних корпорацій встановлено спеціальний порядок взаємовідносин з органами виконавчої влади та іншими громадськими органами. Розглянемо докладніше форми взаємодії корпорацій та громадських органів в адміністративній, організаційній та майновій сферах.

Взаємодія корпорацій та громадських органів в адміністративній сфері виникає у момент завершення організаційних заходів, пов'язаних із заснуванням корпорацій. До таких заходів належить внесення громадським органом майнового внеску у формі нерухомого майна, громадських коштів, технічного забезпечення. Громадський майновий внесок становить основу статутного капіталу корпорації. на наступних стадіях діяльності, тобто. після завершення всіх заходів, зумовлених установою корпорації, основу її майнового статусу становлять доходи, отримані від здійснення її статутної діяльності з управління громадськими фінансами, здійснення інвестиційних проектів та інших суспільно значущих функцій. За загальним правилом завершення вищевказаних організаційних заходів визначається припиненням публічних процедур, до яких належать державна реєстрація корпорації як юридична особа та подальше формування її керівних органів. Статутним федеральним законом може бути встановлені інші громадські процедури, під час здійснення яких корпорація повному обсязі наділяється правомочністю державної некомерційної організації<1>. Реєстраційні процедури, пов'язані зі створенням корпорацій як публічної юридичної особи, передують іншим організаційним заходам (наприклад, формуванню її одноосібних та колегіальних органів управління); реєстраційні процедури здійснюються Федеральною реєстраційною службою та завершуються в момент видачі свідоцтва про державну реєстрацію<2>.

Таким чином, державна корпорація реалізує свої правомочності суб'єкта громадських відносин у момент порушення реєстраційних відносин, проте майновими та іншими правочинами в повному обсязі корпорація наділяється після завершення всіх публічних процедур, визначених статутним федеральним законом<1>.

Організаційні процедури протікають етапі формування керівних органів державної корпорації, їх компетенція визначається статутним федеральним законом. Види керівних органів корпорації обумовлені її призначенням, проте можна назвати деякі уніфіковані особливості всім державних корпорацій. Органи виконавчої чи інші громадські органи встановлюють форми свого представництва у колегіальних органах управління корпорації - у наглядовій раді, правлінні чи інших органах, визначених федеральним законом. Статус корпорації на відміну інших видів некомерційних організацій встановлюється федеральним законом, актами органів виконавчої влади та інших громадських органів. Вимоги ст. 52 ЦК України про прийняття статуту як спеціального установчого документа в даному випадку не застосовуються<1>.

Завдання, функції та повноваження колегіальних органів встановлюються положеннями та іншими внутрішніми нормативними актами, які затверджуються такими органами<1>. Порядок скликання та проведення засідань колегіальних органів, а також процедура ухвалення ними рішень визначаються регламентами; ці нормативні правові акти застосовуються з метою упорядкування внутрішньоорганізаційної діяльності корпорації та не належать до установчих документів.<2>. Громадські інтереси держави завжди домінують у рішеннях, ухвалених колегіальним органом управління корпорації.

Держава в особі своїх представників у колегіальних органах контролює діяльність голови чи іншої вищої посадової особи корпорації. Порядок призначення посаду голови корпорації та її звільнення з посади визначається федеральним законом. Щодо Банку розвитку відповідні повноваження віднесено до ведення глави держави. Голова корпорації є її одноосібним виконавчим органом, у своїй діяльності він керується рішеннями колегіальних органів. Порядок взаємовідносин голови корпорації з відповідним колегіальним органом визначається положенням про наглядову раду чи інші внутрішні акти корпорації, якими встановлюється відповідальність голови корпорації<1>.

Таким чином, голова корпорації підконтрольний та підзвітний колегіальному органу та зобов'язаний здійснювати прийняті ним рішення. Тим самим реалізуються і громадські інтереси держави, представленої в корпорації посадовими особами органів виконавчої влади, що входять до складу наглядової ради (ради директорів), та правління державної корпорації. Загальнодержавні інтереси завжди домінують над корпоративними інтересами, це підтверджується чільною роллю наглядової ради (ради директорів) державної корпорації в системі її органів управління: саме поради як спеціальні колегіальні органи, до складу яких входять представники публічних органів, які завжди складають більшість членів ради, визначають політику повсякденної діяльності правління<1>.

Загальнодержавні інтереси визначають майновий статус корпорації. Усі державні корпорації відповідно до статусу некомерційної організації провадять діяльність за її цільовим призначенням - у формах, встановлених федеральним законом про створення державної корпорації<1>. Держава наділяє корпорації особливими майновими правами та обов'язками, такі відносини обумовлені політикою державного протекціонізму. Публічне заступництво діяльності корпорацій передбачає передачу їм окремих державно-владних повноважень, а також надання їм спеціальних пільг та переваг, які відсутні в інших учасників комерційної діяльності. Інтереси Російської Федерації у відносинах із державними корпораціями представляють Уряд РФ, федеральні органи виконавчої, Банк Росії, інші громадські органи та його посадові особи.

Корпораціям делегують окремі громадські повноваження у формах та обсязі, які встановлені статутним федеральним законом. Наприклад, Банк розвитку має право надавати державні гарантії російським та зарубіжним комерційним організаціям (у тому числі і банкам), поряд з ними Банк розвитку видає власні банківські гарантії учасникам зовнішньоторговельної діяльності<1>. Банк розвитку виступає від імені Російської Федерації у міждержавних фінансових відносинах, зокрема у відносинах, обумовлених наданням іноземною державою кредитів та позик Російської Федерації, та здійснює від імені Російської Федерації розрахунки за такими кредитами та позиками<2>.

Відносини громадських органів із корпораціями будуються на принципі державно-приватного партнерства, відповідно до якого корпорація визнає домінуючу роль загальнодержавних інтересів у взаєминах з громадським органом. Корпорація бере участь у реалізації федеральних цільових програм та державних інвестиційних програм (включаючи зовнішньоекономічні), керуючись насамперед публічними інтересами держави поряд із корпоративними інтересами<1>. У регламентації майнових правомочий корпорації особливе значення мають нормативні правові акти Уряди РФ. Наприклад, стосовно однієї з найбільших державних корпорацій - Банку розвитку Уряд РФ затверджує основні напрямки та показники інвестиційної та фінансової діяльності<2>.

Державна протекціоністська політика обумовлена ​​значимістю корпорацій у соціально пріоритетних сферах. Стосовно Банку розвитку - одному з найбільших у Російській Федерації банків за обсягом капіталізації - держава бере на себе особливі майнові зобов'язання. Уряд РФ, будучи гарантом майнової стійкості державної корпорації, має право прийняти рішення про збільшення майнового внеску за рахунок коштів федерального бюджету або про надання Банку розвитку іншого громадського майна (наприклад, нерухомості)<1>. Майновий внесок можна збільшити з допомогою надання корпорації як традиційних майнових об'єктів. У цьому ролі можуть і особливі майнові правничий та обов'язки, зокрема право вимоги, борги, зобов'язання з виплати платежів. Як публічного майна, що відчужується в даному випадку, виступають майнові комплекси, рухоме та нерухоме майно федеральних державних установ та інші майнові об'єкти, що знаходяться у федеральній власності<2>. Таким чином, майнові відносини між державою та корпорацією виникають у момент формування її статутного капіталу; вони є тривалими, стабільними та стійкими протягом усієї діяльності корпорації. Виступаючи як один із видів некомерційних установ, корпорація є неординарним суб'єктом приватноправових відносин. Корпорації можуть бути створені у формі банків, агентств<3>, у деяких випадках вони можуть бути наділені правомочністю федеральних унітарних підприємств і виступають у підприємницькій діяльності як публічна комерційна організація<4>. Принаймні, статус корпорації встановлюється спеціальним федеральним законом, наділяючим її як спеціальними майновими правомочиями, а й особливими громадськими правами у відносинах з органами виконавчої влади та інші державними органами. Наприклад, корпорація " Банк розвитку " є особливу кредитну організацію, її правомочності у сфері банківської діяльності визначаються спеціальними федеральними законами і, у разі, відрізняються від майнових правомочий комерційних банків, яких банківське законодавство застосовується без обмежень<5>.

Таким чином, державні корпорації здійснюють свої повноваження за погодженням або за безпосередньої участі органів виконавчої влади. Можна виділити такі основні сфери взаємовідносин корпорацій та громадських органів:

• при здійсненні ліцензійно-дозвільних правил корпорації-ліцензіати зобов'язані дотримуватися вимог, встановлених органом, що ліцензує, зокрема при здійсненні таким органом заходів ліцензійного контролю<1>. Відповідно до статусу корпорації, встановленим федеральним законом, на неї поширюються загальні вимоги, визначені федеральним законодавством про ліцензування, або корпорації застосовуються спеціальні вимоги, встановлені федеральним законом. Наприклад, Банк розвитку здійснює банківські операції відповідно до Федерального закону "Про Банк розвитку", загальні вимоги щодо ліцензування, встановлені ст. 13 Федерального закону "Про банк і банківську діяльність", в даному випадку не застосовуються;

• у сфері комерційної діяльності правомочності державної корпорації обмежені на користь забезпечення загальнодержавних потреб. Прибуток державної корпорації можна використовувати за погодженням з громадським органом, встановленим федеральним законом. Як правило, такий прибуток може бути використаний за згодою наглядової ради або іншого колегіального органу, який представляє інтереси держави<1>.

Державна корпорація реалізує свої правомочності на основі поєднання внутрішньоорганізаційних та зовнішніх форм управління. Власне корпоративні форми управління включають правові акти, що приймаються колегіальними органами - наглядовою радою, правлінням та іншими колегіальними органами, наприклад органами внутрішнього фінансового контролю - ревізійною комісією, службою внутрішнього контролю, службою внутрішнього аудиту<1>. Колегіальні органи приймають ухвали, рішення та інші правові акти, передбачені внутрішніми встановленнями відповідної корпорації. Акти, прийняті спеціальним органом громадського представництва інтересів Російської Федерації - наглядовою радою, радою директорів, домінують у системі корпоративних правових актів. Такими актами затверджуються рішення правління чи одноосібного виконавчого органу, якщо ними передбачено зміну майнового статусу корпорації. Орган публічного представництва затверджує положення про структурні підрозділи апарату корпорації, положення про філії та представництва та інші статутні акти, розроблені правлінням корпорації<2>. Статутні акти, прийняті у випадках, призначені для неодноразового застосування, обов'язкові до виконання всіма співробітниками корпорації та відповідають іншим критеріям, що висуваються до нормативним правовим актам, проте на відміну них статутні акти корпорації підлягають застосуванню лише у системі створених нею органів управління.

Статус та компетенція спеціальних колегіальних органів управління обумовлені призначенням державної корпорації, встановленої федеральним законом. Відповідно до Федерального закону від 19 липня 2007 р. N 139-ФЗ "Про Російську корпорацію нанотехнологій", передбачено створення ревізійних комісій - спеціального органу внутрішнього фінансового контролю, чинного поряд із зовнішньою аудиторською організацією, до ведення якої віднесено перевірку бухгалтерського обліку та фінансову звітність корпорації (зокрема і контролю над достовірністю відповідних фінансових показників). Про співвідношення повноважень внутрішнього та зовнішнього фінансового контролю див. ч. ч. 2, 3 ст. 8 ст. 18 Федерального закону "Про Російську корпорацію нанотехнологій".

Створення спеціальних органів внутрішнього фінансового контролю може бути не передбачено в інших корпораціях (див. ст. ст. 12, 13 Федерального закону від 21 липня 2007 N 185-ФЗ "Про Фонд сприяння реформуванню житлово-комунального господарства").

Одноосібний виконавчий орган корпорації (генеральний директор, голова та ін.) приймає накази та розпорядження. Їхня юридична сила зумовлена ​​ієрархією та супідрядністю виконавчого органу в системі органів управління корпорації: такі акти приймаються відповідно до рішень колегіального органу і не можуть їм суперечити. До методів управлінської діяльності одноосібного органу, крім прийняття актів, належить і представництво інтересів корпорації під час угод. Угоди, які здійснюються виконавчим органом від імені корпорації, що тягнуть за собою зміну її майнового статусу, підлягають схваленню наглядовою радою або іншим органом публічного представництва (до них належать так звані великі угоди, критерії яких встановлені федеральним законом, а у випадках, їм прямо передбачених, - також і підзаконним актом<1>). Голова (генеральний директор) корпорації є її найвищою посадовою особою та очолює правління корпорації.

Органи внутрішнього фінансового контролю (ревізійна комісія, служба внутрішнього аудиту, служба внутрішнього контролю) забезпечують внутрішній аудит у корпорації та підпорядковуються органу публічного представництва (наглядовій раді, раді директорів та ін.), якому підзвітні<1>. Внутрішній фінансовий контроль проводиться незалежно від зовнішнього аудиту, який здійснюється незалежною від корпорації аудиторською організацією. Акти органів внутрішнього фінансового контролю зумовлені змістом їх контрольних правомочий, наприклад, такі органи приймають рішення щодо позачергових перевірок фінансово-господарську діяльність. Висновки, що приймаються органом внутрішнього фінансового контролю за результатами проведення перевірки, направляються до вищого органу - наглядова рада, рада директорів<2>.

Правові акти є однією з основних форм зовнішнього управління корпорації. Такі акти є найважливішим методом регламентації взаємовідносин корпорації з органами загального та спеціального контролю, органами виконавчої влади, іншими громадськими органами, а також із незалежною аудиторською організацією.

Статус корпорації виключає втручання органів державної влади у її господарську діяльність, за винятком випадків, безпосередньо зазначених у федеральному законі про створення корпорації<1>. Законодавством регламентовані такі випадки безпосереднього громадського втручання у діяльність державних корпорацій.

У сфері кадрової політики до ведення Уряду РФ віднесені повноваження щодо формування спеціального органу громадського представництва (наглядової ради, ради директорів та інших). Уряд РФ призначає на посаду та звільняє з посади посадових осіб, що входять до складу такого органу. Уряд РФ домінує у діяльності органу публічного представництва, визначаючи статус всіх осіб, що входять до його складу (наприклад, у випадку із наглядовою радою Банку розвитку<1>), або керується квотою своєї участі у формуванні такого органу. Наприклад, у наглядових радах, створених у Російській корпорації нанотехнологій, у Фонді сприяння реформуванню житлово-комунального господарства та у раді директорів Агентства зі страхування вкладів Уряд РФ бере участь у формуванні таких органів на паритетній основі відповідно до квот свого представництва, визначених відповідним статутним законом<2>. У разі Уряд РФ призначає членів наглядової ради поруч із Президентом РФ, палатами Федеральних Зборів та інші громадськими органами (наприклад, Банком Росії, Громадської палатою РФ<3>).

Найбільш значимо громадське втручання у сфері майнових відносин. При здійсненні комерційної діяльності державні корпорації мають право витрачати прибуток за цільовим призначенням - відповідно до соціально-пріоритетних напрямів, встановлених федеральним законом про створення корпорації.

Орган публічного представництва (наглядова рада, рада директорів та ін.) визначає основи інвестиційної та фінансової діяльності корпорації, у тому числі санкціонує великі майнові угоди<1>. Отже, корпорація під час здійснення підприємницької діяльності немає права інвестувати кошти, керуючись механізмом ринкової кон'юнктури - загальнодержавні громадські потреби завжди домінують над корпоративними інтересами. Об'єкти інвестування прибутку, одержуваної корпорацією, прямо зазначені федеральним законом про її створення, причому в деяких випадках передбачено використання прибутку лише відповідно до загальнодержавних інтересів<2>. Державні корпорації, призначенням яких є фінансування соціально-пріоритетних проектів розвитку промисловості, прикладної науки чи галузей житлово-комунального господарства, забезпечують контроль за цільовим витрачанням коштів, а у разі виявлення порушень вправі зупиняти фінансування, при цьому порушнику надсилається подання про усунення виявлених порушень.<3>. Невиконання подання або його неналежне виконання (наприклад, при порушенні зазначених у ньому термінів) тягне за собою припинення фінансування<4>.

Державні корпорації, як та інші суб'єкти комерційної діяльності, несуть обов'язки, зумовлені проведенням заходів громадського контролю. Корпорації зобов'язані дотримуватись вимог посадових осіб під час проведення екологічного, ліцензійного, санітарного, податкового, митного контролю. Зокрема, вони зобов'язані подавати документовану інформацію на запит контролюючих органів під час проведення камеральних перевірок або забезпечувати доступ посадових осіб таких органів у службові приміщення під час проведення виїзних перевірок. Державні корпорації підлягають фінансовому контролю лише у випадках, безпосередньо встановлених законами, зокрема, це передбачено під час проведення зовнішнього аудиту та контролю за фінансуванням інвестиційних проектів. Оскільки корпорації є одержувачами бюджетних коштів, для формування їх статутних капіталів, і навіть виділення їм додаткових громадських коштів (наприклад, у вигляді додаткового майнового внеску) вони мають виконати інформаційні та інші обов'язки, зумовлені проведенням Рахунковою палатою РФ бюджетного контролю. Усі корпорації зобов'язані дотримуватись вимог при здійсненні інвестиційних проектів, а також під час укладання угод у випадках, встановлених федеральним законодавством про протидію легалізації доходів, отриманих злочинним шляхом, та фінансування тероризму.

Публічний контроль над діяльністю державних корпорацій передбачає здійснення заходів внутрішнього контролю, проведеного з ініціативи корпоративного органу, та заходів зовнішнього контролю, віднесених до ведення органу виконавчої влади чи іншого громадського органу. Заходи, зумовлені проведенням внутрішнього фінансового контролю, включають забезпечення внутрішнього аудиту, тобто. перевірки виконання структурними підрозділами державної корпорації правил ведення бухгалтерського обліку та фінансової (бухгалтерської) звітності. Внутрішній фінансовий контроль не обмежується проведенням аудиту, його предметом є перевірка фінансово-господарську діяльність корпорації загалом. На відміну від аудиту перевірка також зачіпає зобов'язально-правові відносини та передбачає контроль за укладанням угод, здійсненням інвестиційної та інших видів майнової діяльності, що передбачають використання коштів або розпорядження об'єктами нерухомості.

Заходи внутрішнього фінансового контролю завжди проводяться з ініціативи відповідного корпоративного органу - наглядової ради (ради директорів) чи підпорядкованого їй контрольного органу (служб внутрішнього аудиту, ревізійних комісій та інших). На відміну від таких заходів перевірки фінансово-господарську діяльність корпорації може бути обумовлені рішенням спеціального громадського органу. Спеціальні підрозділи корпорації, які забезпечують внутрішній контроль, створюються з метою перевірок порядку використання бюджетних коштів, й у випадках контрольні заходи проводяться з ініціативи Рахункової палати РФ чи Федеральної служби фінансово-бюджетного нагляду, що у віданні Мінфіну Росії. Щодо Банку розвитку та інших корпорацій, які здійснюють банківську діяльність, заходи внутрішнього контролю ініціюються Банком Росії, порядок його проведення встановлюється нормативними правовими актами Банку Росії.

Внутрішній фінансовий контроль проводиться у центральних апаратах корпорацій, у їх філіях та представництвах (у тому числі створюваних за кордоном) органом управління корпорації або спеціальними структурними підрозділами – службами внутрішнього контролю (аудиту), ревізійними комісіями, підпорядкованими органу публічного представництва – наглядовій раді, . Такий орган безпосередньо контролює інвестиційну діяльність корпоративних колегіальних органів (правління та ін.), а також їх посадових осіб. Він має право, наприклад, відхилити рішення про укладення великої угоди, прийняте посадовцем корпорації. Орган публічного представництва проводить внутрішній фінансовий контроль безпосередньо або здійснює контрольні заходи у непрямих формах, наприклад, у випадках, коли служба внутрішнього аудиту проводить позапланову перевірку ведення бухгалтерської звітності за дорученням наглядової ради.

p align="justify"> Особливою формою внутрішнього контролю є перевірка дотримання корпорацією вимог, встановлених федеральним законодавством про протидію легалізації доходів, отриманих злочинним шляхом. Заходи внутрішнього контролю, що здійснюються корпорацією в цих випадках, включають подання Федеральній службі фінансового моніторингу (ФСФМ) документованої інформації про угоди з фінансовими коштами та іншим майном відповідно до вищезазначеного законодавства. Відповідні відомості належать до конфіденційної інформації та надаються корпорацією незалежно від запиту ФСФМ. Як правило, відомості про корпоративну фінансову діяльність, що відповідають критеріям, встановленим федеральним законодавством, надаються ФСФМ відразу ж після укладання майнової угоди або в інших випадках, наприклад, за наявності у корпорації відомостей про можливу протиправність майнової угоди. Таким чином, заходи внутрішнього фінансового контролю, що проводяться в цих випадках, включають не лише подання документованої інформації, але й здійснення корпорацією превентивних заходів, що запобігають або припиняють протиправну діяльність. З цією метою корпорації створюють спеціальні структурні підрозділи, наймають фахівців, відповідальних встановленим кваліфікаційним вимогам, набувають відповідні кошти матеріального і технічного забезпечення, здійснюють інші дії, пов'язані з витрачанням корпоративних фінансів.

Зазначені заходи внутрішнього фінансового контролю поширюються на державні корпорації, створені у формі кредитних або страхових організацій (наприклад, Банк розвитку або Агентство зі страхування вкладів), які надають посередницькі послуги при здійсненні купівлі-продажу нерухомого майна або здійснюють прийом від фізичних осіб готівки.<1>. Саме ці правові передумови внутрішнього контролю відносяться до найпоширеніших, оскільки статутні федеральні закони про державні корпорації передбачають отримання ними добровільних майнових внесків та пожертв як одного з суттєвих джерел формування корпоративного майна.<2>або, принаймні, не виключають факт їх отримання тоді, коли це прямо не передбачено відповідним статутним федеральним законом<3>.

Поряд із заходами внутрішнього фінансового контролю, що проводяться корпорацією у випадках, передбачених федеральним законодавством про протидію легалізації доходів, отриманих злочинним шляхом, передбачені і заходи зовнішнього фінансового контролю, що включають проведення виїзних і камеральних перевірок дотримання корпорацією обов'язків з внутрішнього фінансового контролю. Зовнішній фінансовий контроль проводиться федеральними органами виконавчої влади відповідно до їхньої компетенції або безпосередньо ФСФМ або її територіальним органом<1>. Зовнішній фінансовий контроль є приватний різновид зовнішнього контролю, віднесеного до ведення федеральних органів виконавчої влади чи здійснюваного правоохоронними чи спеціальними громадськими органами - Банком же Росії та Рахунковою палатою РФ.

Отже, державний контроль проводиться з урахуванням поєднання заходів зовнішнього громадського контролю, віднесеного до ведення ліцензуючих, митних та інших правоохоронних органів, і навіть заходів внутрішнього контролю, здійснюваних наглядовою радою чи іншим органом публічного представництва інтересів держави, створеним корпорації.

Правовий причиною залучення корпорації до юридичної відповідальності є скоєння нею правопорушення як юридичної особи чи скоєння правопорушення керівним посадовцем корпорации. Стосовно таких правопорушень прийнято розрізняти відповідно корпоративні та індивідуальні заходи суспільної відповідальності.

До державної корпорації, що порушує вимоги, встановлені законодавством, можуть бути вжиті заходи, передбачені КоАП РФ, бюджетним та податковим законодавством. Заходи корпоративної відповідальності, що застосовуються до юридичної особи - порушника, включають адміністративні покарання, бюджетні або податкові санкції. До найпоширеніших видів корпоративних санкцій ставляться грошові стягнення як адміністративних штрафів, застосовувані під час скоєння адміністративних правопорушень, чи вигляді податкових санкцій, застосовувані у випадках, встановлених гол. 16, 18 Податкового кодексу РФ, чи вигляді бюджетних санкцій, передбачених ст. 282 БК РФ.

Корпоративна відповідальність у випадках, передбачених податковим та бюджетним законодавством, застосовується до юридичної особи, яка виконує встановлені фіскальні або бюджетні обов'язки. За змістом такі обов'язки завжди обумовлені сплатою публічного платежу чи цільовим витрачанням громадських фінансів (тобто є фінансовими обов'язками). Заходи корпоративної відповідальності, що застосовуються до юридичної особи внаслідок адміністративного правопорушення, можуть бути зумовлені не лише невиконанням корпорацією фінансових обов'язків або їх неналежним виконанням, а й тим, що державні корпорації зобов'язані дотримуватись інформаційних обов'язків, пов'язаних із проведенням заходів громадського контролю, здійснюваного податковими, митними органами , органами ФСФМ чи іншими правоохоронними органами Невиконання інформаційних обов'язків у зазначених випадках кваліфікується за ст. 19.7 КпАП РФ, а стосовно спеціальних видів документованої інформації - за ч. ч. 1, 2 ст. 19.7.1 ст. ст. 19.7.2 та 19.8 КоАП РФ. Невиконання корпорацією інформаційних обов'язків, встановлених законодавством про протидію легалізації доходів, одержаних злочинним шляхом, та фінансування тероризму, кваліфікується за ст. 15.27 КпАП РФ<1>.

Корпоративна відповідальність може бути зумовлена ​​також організаційно-правовою формою державної корпорації. Корпораціям, заснованим у формі банків, звинувачуються адміністративні правопорушення, встановлені ст. 15.26 КпАП РФ, чи податкові правопорушення, передбачені ст. ст. 132 – 135.1 НК РФ. У вищевказаних випадках корпоративна відповідальність настає внаслідок невиконання інформаційного обов'язку перед конкретним контролюючим органом, а стосовно ст. 15.27 КоАП РФ – перед ФСФМ. Такі обов'язки встановлюються федеральними законами, а випадках, ними прямо передбачених, - ще й відомчим нормативним правовим актом (наприклад, актами ФСФМ), а стосовно банківським організаціям - нормативним актом Банку Росії (див. ст. 15.26 КоАП РФ).

Державні корпорації відносяться до особливих громадських некомерційних організацій, на відміну від інших юридичних осіб до них не може бути застосовано цивілістичну санкцію у вигляді ліквідації організації за рішенням суду відповідно до правил, встановлених абз. 2 п. 2 ст. 61 ЦК України. До процедури ліквідації державної корпорації також застосовуються правила, встановлені ст. 65 ДК РФ та іншим федеральним законодавством про неспроможність (банкрутство).

Ліквідація корпорації та її процедура обумовлені не цивілістичними, а виключно громадськими передумовами, встановленими федеральним законом. Отже, процедура ліквідації визначається спеціальним федеральним законом, чинним поруч із статутним законом про заснування корпорації. Правові передумови ліквідації корпорації визначаються у статутному федеральному законі у тих випадках, коли корпорації створені для здійснення соціально-пріоритетної діяльності, обмеженої встановленим таким законом терміном, після якого повноваження корпорації припиняються та набирає чинності процедура її ліквідації<1>. Стосовно державних корпорацій, які діють постійно, процедура ліквідації визначається спеціальним федеральним законом.

Застосування заходів владного примусу, як правило, обумовлено вчиненням правопорушення, однак такі заходи можуть бути застосовані з метою запобігання або розслідуванню правопорушення. Порушення справ про адміністративні правопорушення, наприклад, у розглянутих вище випадках невиконання корпорацією інформаційних обов'язків, є правовою передумовою для застосування заходів адміністративного припинення у вигляді огляду корпоративних службових приміщень та вилучення речей та документів, виявлених під час проведення огляду (див. ст. 28.7). КоАП РФ). Такі заходи застосовуються на процесуальних стадіях доведення і можуть бути застосовані до сумлінної організації, вина якої не буде встановлена ​​під час розгляду справи про адміністративне правопорушення.

Індивідуальна відповідальність посадових осіб державної корпорації настає незалежно від притягнення до відповідальності організації-порушника. Таким чином, стосовно одного і того ж провини можуть бути одночасно виявлені ознаки корпоративного та індивідуального правопорушення, які можуть бути поставлені організації-порушнику та її керівній посадовій особі. Індивідуальна публічна відповідальність включає локальну, дисциплінарну та адміністративну відповідальність. Відмінності видів відповідальності обумовлені насамперед статусом правовстановлюючого акта. Локальна відповідальність встановлюється федеральним законом про заснування корпорації та прийнятими відповідно до нього корпоративним колегіальним органом внутрішніми (локальними) нормативними правовими актами. До таких актів належать положення про органи управління корпорацією, що приймаються наглядовою радою (радою директорів) або іншим органом публічного представництва. Положеннями встановлюються види санкцій, що застосовуються до одноосібного виконавчого органу - голови, генерального директора або іншої вищої корпоративної посадової особи<1>. Така особа діє виключно у корпоративних інтересах. Будь-яке управлінське рішення, яке приймається такою особою (винесення правового акта, укладання угоди та ін.), обумовлене корпоративними потребами, які домінують над особистою зацікавленістю відповідного керівника.<2>. У разі конфлікту інтересів керівник корпорації зобов'язаний повідомити про це відповідний колегіальний орган корпорації (відповідно до положення про такий орган) до прийняття рішення по суті.

Одним із видів відповідальності вищої посадової особи корпорації є дострокове припинення її повноважень. Крім положень про органи управління корпорацією та положень про структурні підрозділи таких органів у корпорації приймаються інші локальні нормативні акти, що встановлюють правила поведінки її працівників (правила внутрішнього розпорядку та інші). Невиконання співробітником корпорації таких правил кваліфікується як дисциплінарний проступок і тягне за собою застосування дисциплінарних стягнень у вигляді зауваження, догани чи звільнення. Застосування інших видів стягнення, крім трьох згаданих, можливе лише у випадках, передбачених федеральним законом про заснування державної корпорації. Дисциплінарна відповідальність співробітників корпорації визначається вищезгаданими локальними нормативними актами, проте встановлені ними правила не застосовуються щодо посадових осіб, які входять до складу наглядової ради, ради директорів та іншого органу публічного представництва, у тих випадках, коли такі особи є державними службовцями. Щодо них застосовуються правила дисциплінарного провадження, встановлені Федеральним законом від 27 липня 2004 р. N 79-ФЗ "Про державну цивільну службу Російської Федерації", іншими федеральними законами - стосовно осіб, які проходять правоохоронну або військову службу. Припинення службових відносин члена наглядової ради (ради директорів) у разі його звільнення з державної служби не тягне за собою припинення його правочинів. До таких осіб можуть бути застосовані санкції у вигляді дострокового припинення повноважень члена наглядової ради (ради директорів) відповідно до процедури, встановленої статутним федеральним законом про заснування корпорації. Відносно посадових осіб, призначених до наглядової ради (рада директорів) Президентом РФ, Урядом РФ, палатами Федеральних Зборів, Банком Росії, Громадською палатою РФ та іншими громадськими органами відповідно до квоти, встановленої федеральним законом, застосовуються особливі правила їх дострокового відкликання<1>. Таке рішення може бути прийняте публічним органом, представленим у наглядовій раді (раді директорів), ним же призначаються нові члени, замість відкликаних. У деяких випадках рішення про дострокове припинення повноважень членів наглядової ради (ради директорів) приймається федеральним Урядом з власної ініціативи або на підставі подання відповідного громадського органу<2>.

Адміністративна відповідальність посадових осіб, що входять до складу колегіального органу корпорації, або співробітників її структурних підрозділів, її апарату, а також співробітників філій та представництв, створюваних корпорацією на території РФ, обумовлена ​​неналежним здійсненням ними інформаційних та інших обов'язків, встановлених федеральним законом<1>. Зокрема, ненадання інформації у випадках, встановлених ст. ст. 15.27, 19.7, ч. ч. 1, 2 ст. 19.7.1 ст. ст. 19.7.2, 19.8 КоАП РФ, кваліфікується як відповідного адміністративного правопорушення і тягне у себе санкцію як адміністративного штрафу, застосовуваного до посадовцю незалежно від притягнення до корпоративної відповідальності організації-порушника, тобто. стосовно одному й тому провину до відповідальності можуть бути притягнуті організація-порушник та її винна посадова особа (див. ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ)<2>. Заходи публічної відповідальності, встановлені бюджетним і податковим законодавством, і навіть дисциплінарні стягнення застосовуються поруч із адміністративними покараннями.

Стосовно цього тексту розглядаються лише провини, зумовлені неналежним виконанням посадовцем корпорації покладених нею громадських обов'язків. У випадках, не пов'язаних з виконанням таких обов'язків, наприклад при скоєнні правопорушень, що посягають на громадський порядок та громадську безпеку, такі особи несуть адміністративну відповідальність, встановлену санкцією відповідної статті Особливої ​​частини КпАП для громадян.

Державні корпорації належать до спеціальних суб'єктів адміністративної діяльності, їх комерційні правомочності обмежені забезпеченням суспільних потреб держави. Можна виділити такі елементи громадського статусу державних корпорацій:

а) в організаційно-правовій формі державної корпорації створюються лише великі суб'єкти господарювання зі значним обсягом капіталізації. Наприклад, Статутний капітал Банку розвитку перевищує 70 млрд. руб., Розмір публічного майнового внеску, наданого Фонду сприяння реформуванню ЖКГ, становить 240 млрд. руб., Сума публічних фінансів, наданих Агентству з реструктуризації кредитних організацій, склала 3 млрд. руб. (У цінах на грудень 2003 р.)<1>;

б) органи виконавчої влади та інші органи забезпечують майнову автаркію державних корпорацій, передаючи їм як майновий внесок бюджетні кошти, публічні об'єкти нерухомості, кошти матеріально-технічного забезпечення та інше публічне майно<1>;

в) громадські органи забезпечують режим найбільшого сприяння діяльності державних корпорацій. На них не поширюються майнові обтяження, встановлені для інших суб'єктів господарювання, зокрема, до них не застосовуються процедури фінансової неспроможності (банкрутства);

г) інтереси громадських органів представлені у всіх органах управління державної корпорації, які санкціонують комерційну діяльність. Кошти корпорації інвестуються з метою забезпечення соціально-пріоритетних потреб;

буд) органи виконавчої влади та інші державні органи делегують корпораціям громадські повноваження у сферах реалізації федеральних цільових програм, державних інвестиційних програм. Корпорації надають державні гарантії комерційним організаціям, забезпечують та погашають державні кредити та позики, здійснюють інші публічні повноваження, встановлені федеральними законами<1>. Комерційний потенціал державної корпорації забезпечено майновою та правовою підтримкою громадських органів. Таким чином, фінансування корпорацією соціально-пріоритетних програм є опосередкованою формою розподілу публічних фінансів у загальнодержавних цілях.<2>.

Державні корпорації поряд з органами державної влади беруть участь у здійсненні соціально-економічної політики держави.

УДК 342.951 ББК 67.401.01

ОСОБЛИВОСТІ ПРАВОВОГО СТАТУСУ ДЕРЖАВНИХ КОРПОРАЦІЙ І ДЕРЖАВНИХ КОМПАНІЙ

ТЕТЯНА ОЛЕКСІЇВНА ЛАХТІНА,

старший викладач кафедри адміністративного права Московського університету МВС Росії імені В.Я.Кікотя,

кандидат юридичних наук E-mail: [email protected]

Наукова спеціальність 12.00.14 – адміністративне право; адміністративний процес

Рецензент: кандидат юридичних наук Г.М. Василенка

Citation-індекс в електронній бібліотеці НДІОН

Анотація. Дається характеристика правового становища державних корпорацій та державних підприємств. Розглядаються критерії відмежування публічно-правових компаній з інших некомерційних організацій, і навіть від комерційних організацій, заснованих державою. Пропонується як додаткові критерії для класифікації використовувати особливості їх адміністративного правового статусу.

Ключові слова: державна корпорація, державна компанія, публічно-правові компанії, громадські функції, публічна юридична особа.

Abstract. article describes національний статус державних компаній і державних компаній. Критерія для відмінних громадських-правових компаній з інших неприбуткових організацій, як добре, як комерційні організації встановлена ​​в штаті. Доступні як додаткові критерії для classification of interactive features of their administrative legal status.

Keywords: State Corporation, State-owned Company, Public-Law Companys, Public Function, Public entity.

Історія створення державних корпорацій відсилає нас до 2001 року, коли було створено першу з них – Агентство з реструктуризації кредитних організацій (АРКО). 2003 року правонаступницею АРКО стала Державна корпорація «Агентство зі страхування вкладів»1. У 2007 році було утворено: Державну корпорацію з атомної енергії «Росатом»2, Державну корпорацію «Ростех»3, Державну корпорацію «Банк розвитку та зовнішньоекономічної діяльності (Зовнішекономбанк)»4, Державну корпорацію - Фонд сприяння реформуванню житлово-комунального господарства5, Державну корпорацію з будівництва олімпійських об'єктів та розвитку міста Сочі як гірничокліматичного курорту, яка припинила своє існування у зв'язку з ліквідацією у 2015 році6, а також згодом перетворена на акціонер-

ное суспільство Російська корпорація нанотехноло-гий7. У 2015 році Федеральним законом від 13 липня 2015 р. № 215-ФЗ8 «Про Державну корпорацію з космічної діяльності «Роскосмос» створено Державну корпорацію з космічної діяльності «Роскосмос» (Держкорпорацію «Роскосмос»).

Також у 2009 році було створено першу і, на даний час, єдину державну компанію «Російські автомобільні дороги»9.

Їх поява очевидно зумовлена ​​економічними процесами, що відбуваються в державі, де держава прагне раціонально використовувати своє майно, забезпечити ефективне управління ним, а також досягти певних соціально-значущих цілей, передавши управління цим майном, а також делегувавши окремі публічні функції спеціально створеним

для реалізації поставлених завдань організаціям.

При цьому правове становище таких організацій у господарському обороті, можливості розпорядження майном (внесеним до статутного капіталу або переданим в управління) у поєднанні з деякими громадськими функціями цих організацій не вміщаються в рамки тих організаційно-правових форм юридичної особи, які були прийняті у вітчизняній цивілістичній доктрині. та цивільному законодавстві до появи подібних організацій. Соціально-економічні та політичні реалії випередили доктрину і зажадали створення суб'єктів зі специфічною організаційно-правовою формою, що відповідає потребам держави і не знайшла відображення у чинному на той час законодавстві.

Нинішня градація штучних суб'єктів права, яким є юридичні особи, орієнтована різні варіанти управління майном та здійснення економічної діяльності. Але лише участю в економічних відносинах діяльність цих суб'єктів не вичерпується. Будучи, з одного боку, суб'єктами господарювання, вони можуть виконувати публічно-значущі функції. Беруть він, наприклад, тягар забезпечення населення водою, навіть якщо ця діяльність апріорі є збитковою, беруть участь у освітньої діяльності, вихованні дітей, наданні медичних послуг. Для цього, зазвичай, створюються унітарні підприємства чи установи.

Понад те, деякі такі суб'єкти беруть він часткове виконання державних функций. Так, зокрема, протягом усього періоду існування, за винятком останнього, управління атомною енергетикою здійснювалося державою. Нині ця функція здійснюється державної корпорацією «Росатом», яка, будучи економічним суб'єктом, перебирає частина функцій держави у цій сфері.

Таких організацій стає дедалі більше. Створюються вони виходячи з федерального закону, чим підкреслюється їх унікальність і винятковість.

Окремо зупинимося на юридичній конструкції під назвою «державна компанія». Чим зумовлена ​​потреба заснування державою ще однієї організаційно-правової форми, якщо є державні корпорації, акціонерні товариства зі 100% участю держави? Необхідне обґрунтування її існування. Стаття 7.2. Федерального закону «Про некомерційні організації»10 характеризує державну організацію як створену надання державних послуг і виконання інших функцій з допомогою державного майна з урахуванням довірчого управління. Але чи це справді сутнісні відмінності державної компанії від, наприклад, державної корпорації?

Державна корпорація в завуальованій формі реалізує ту систему управління майном, яка прийнята в системі загального права і називається «траст», тобто відносини довірчої власності, які, як прийнято стверджувати, далекі від романо-німецької правової сім'ї.

На думку автора, зручнішою формою реалізації державою функції управління майном є створення АТ зі 100% участю держави. Але акціонерне суспільство - комерційна організація і, незалежно від того, хто володіє його акціями, законодавча орієнтованість її на одержання прибутку як основної мети діяльності будь-якої комерційної організації може ввійти в конфлікт з необхідністю виконувати публічно-значущі функції.

Можливо, це полягає суть пошуку законодавцем нових організаційно-правових форм юридичної особи, які відповідають потребам держави. При цьому має сенс детальніше розібратися з цілями діяльності, правовими наслідками, економічною доцільністю створення цих осіб.

При градації юридичних не можна спиратися лише з правової режим власності (майна), є й інші форми участі цих суб'єктів у правовідносинах. Але у цих суб'єктів можуть бути інші цілі та завдання, не пов'язані з використанням державного майна

з метою отримання прибутку. Останнім часом у градацію юридичних осіб почало втручатися і бюджетне законодавство: з'явилися так звані «бюджетні», «казенні» та «автономні» установи.

Таким чином, монополія цивільного законодавства у сфері теорії юридичної особи поступово починає розмиватися. Чи це виправдано з точки зору правової науки? Виникає питання, чому бюджетне, а чи не адміністративне право виробляє критерії для класифікації окремих видів юридичних? З позицій адміністративного права такими умовами можуть стати мети діяльності організацій.

Підбиваючи підсумки, звернемося до Концепції довгострокового соціально-економічного розвитку Російської Федерації на період до 2020 року, де держкорпорації називаються перехідною формою, покликаною сприяти консолідації державних активів та підвищенню ефективності стратегічного управління ними. У міру вирішення цих проблем, а також зміцнення інститутів корпоративного регулювання та фінансового ринку частина державних корпорацій має бути акціонована з подальшою повною або частковою приватизацією, а частина держкорпорацій, створених на певний термін, має припинити своє існування (підрозд. 1 розд. IV)11 .

Навіть якщо держава відмовиться згодом від таких форм юридичної особи як держкорпорація та держкомпанія, перевівши їх до організаційно-правової форми акціонерного товариства, залишиться невирішеною проблема правового становища таких суб'єктів як Центральний банк, державні позабюджетні фонди та інші фонди, засновані державою (Фонд сприяння будівництва «Фонд «РЖС»12; Російський науковий фонд) та інші організації, що виконують публічні функції та не підпадають під традиційну цивільно-правову конструкцію юридичної особи.

Отже, гостро постає питання необхідності подальшої розробки правової доктрини юридичної особи громадського правничий та подальшої легітимації даного інституту.

Література

1. Федеральний закон від 23 грудня 2003 р. № 177-ФЗ (ред. Від 13.07.2015) «Про страхування вкладів фізичних осіб у банках Російської Федерації» // 29.12.2003 № 52 (частина I), ст. 5029.

2. Федеральний закон від 1 грудня 2007 р. № 317-ФЗ (ред. від 31.12.2014) «Про Державну корпорацію з атомної енергії «Росатом» // Відомості Верховної 03.12.2007, № 49, ст. 6078.

3. Федеральний закон від 23 листопада 2007 р. № 270-ФЗ (ред. від 28.11.2015) «Про Державну корпорацію зі сприяння розробці, виробництву та експорту високотехнологічної промислової продукції «Ростех» // Відомості Верховної 26.11.2007, № 48 ( 2 год.), ст. 5814.

4. Федеральний закон від 17 травня 2007 р. № 82-ФЗ (ред. Від 29.12.2015) «Про банк розвитку» // Відомості Верховної 28.05.2007, № 22, ст. 2562.

5. Федеральний закон від 21 липня 2007 р. № 185-ФЗ (ред. від 29.06.2015) «Про Фонд сприяння реформуванню житлово-комунального господарства» // Відомості Верховної 23.07.2007, № 30, ст. 3799.

6. Федеральний закон від 30 жовтня 2007 р. № 238-ФЗ (ред. від 07.05.2013) «Про Державну корпорацію з будівництва олімпійських об'єктів та розвитку міста Сочі як гірничокліматичного курорту» // Відомості Верховної 20.07.2015, № 29 (частина І), ст. 4341.

7. Федеральний закон від 19 липня 2007 р. № 139-ФЗ (ред. Від 31.05.2010) «Про Російську корпорацію нанотехнологій» // Відомості Верховної 23.07.2007, № 30, ст. 3753.

8. Федеральний закон від 17 липня 2009 р. № 145-ФЗ (ред. від 14.12.2015) «Про державну компанію «Російські автомобільні дороги» та про внесення змін до окремих законодавчих актів Російської Федерації» // Відомості Верховної 20.07.2009, №29, ст. 3582.

9. Федеральний закон від 12 січня 1996 р. № 7-ФЗ (ред. Від 09.03.2016) «Про некомерційні організації» // Відомості Верховної, 15.01.1996, № 3, ст. 145.

10. Федеральний закон від 24 липня 2008 р. № 161-ФЗ (ред. Від 29.12.2015) «Про сприяння розвитку житлового будівництва» // «Збори законодавства РФ» 28.07.2008, № 30 (ч. 2), ст. 3617.

ЮРИДИЧНІ НАУКИ

11. Розпорядження Уряду РФ від 17 листопада 2008 р. № 1662-р (ред. Від 08.08.2009) «Про Концепцію довгострокового соціально-економічного розвитку Російської Федерації на період до 2020 року» (разом з «Концепцією довгострокового соціально-економічного розвитку Російської Федерації») Федерації на період до 2020 року ») // Відомості Верховної 24.11.2008, № 47, ст. 5489.

1. Federal"ny zakon від 23.12.2003 № 177-FZ (red. ot 13.07.2015) "Про сховування вkladів fizicheskich lic в банках Російській Федерації" // 29.12.2003, № 52 (ч. 5029.

2. Federal'ny zakon від 01.12.2007 № 317-FZ (red. ot 31.12.2014) «Про Государственную корпорацію по атомній jenergii «Rosatom» // SZ RF 03.12.2007, № 49, st.

3. Federal'ny zakon від 23.11.2007 № 270-FZ (red. ot 28.11.2015) «Про Gosudarstvennoj korporacii po sodejstviju razrabotke, proizvodstvu i jeksportu vysokotechnolognoj promyshlenno2. 2 ch.), st 5814.

4. Federal"ny zakon ot 17.05.2007 № 82-FZ (red. ot 29.12.2015) "О банкі razvitija" // SZ RF 28.05.2007, № 22, st. 2562.

5. Federal'ny zakon ot 21.07.2007№ 185-FZ (red. ot 29.06.2015) «Про Fonde sodejstvija reformirovaniju zhilishhno-kommunal'noho hozjajstva» // SZ RF 23.07.2007,. 3799.

6. Federal'ny zakon ot 30.10.2007 № 238-FZ (red. ot 07.05.2013) «Про Gosudarstvennoj korporacii po stroitel'stvu olimpijskich ob#ektov i razvitiju goroda Sochi kak gornoklimatic № 29 (частина "I", st 4341.

7. Federal'ny zakon від 19.07.2007 № 139-FZ (red. ot 31.05.2010) «Про Російську корпорацію нанотехнологій» // SZ RF 23.07.2007, № 30, ст.3753.

8. Federal'ny zakon ot 17.07.2009 № 145-FZ (red. ot 14.12.2015) «Про державницьку компанію «Російські автомобільні дорогі» і про введення ісмененія в отдєнніе за RF 20.07.2009 № 29, st. 3582.

9. Federal'ny zakon від 12.01.1996 № 7-FZ (red. ot 09.03.2016) «Про некомерційні організації» // SZ RF, 15.01.1996, № 3, ст. 145.

10. Federal'ny zakon ot 24.07.2008 № 161-FZ (red. ot 29.12.2015) «Про совєтство розвітію жілішного строітєльства» // «Sobranie законодательства RF» 28.07 2002 ), st 3617.

11. Розповсюдження Правительства RF від 17.11.2008 N 1662-р (ред. від 08.08.2009) "Но-йохоножеського розвітiя Росiйської Federaцiї на період до 2020 року») // SZ RF 24.11.2008, № 47, ст. 5489.

1 Федеральний закон від 23 грудня 2003 р. № 177-ФЗ (ред. Від 13.07.2015) «Про страхування вкладів фізичних осіб у банках Російської Федерації» // 29.12.2003, № 52 (частина I), ст. 5029.

31.12.2014) «Про Державну корпорацію з атомної енергії «Росатом» // Відомості Верховної 03.12.2007, № 49, ст. 6078.

28.11.2015) «Про Державну корпорацію зі сприяння розробці, виробництву та експорту високотехнологічної промислової продукції «Ростех» // Відомості Верховної 26.11.2007, № 48 (2 ч.), ст. 5814.

4 Федеральний закон від 17 травня 2007 р. № 82-ФЗ (ред. Від 29.12.2015) «Про банк розвитку» // Відомості Верховної 28.05.2007, № 22, ст. 2562.

5 Федеральний закон від 21 липня 2007 р. № 185-ФЗ (ред. від 29.06.2015) «Про Фонд сприяння реформуванню житлово-комунального господарства» // Відомості Верховної 23.07.2007, № 30, ст. 3799.

6 Федеральний закон від 30 жовтня 2007 р. № 238-ФЗ (ред. від 07.05.2013) «Про Державну корпорацію з будівництва олімпійських об'єктів та розвиток міста Сочі як гірничокліматичного курорту» // Відомості Верховної 20.07.2015, № 29 (частина ), ст. 4341.

7 Федеральний закон від 19 липня 2007 р. № 139-ФЗ (ред. Від 31.05.2010) «Про Російську корпорацію нанотехнологій» // 23.07.2007, № 30, ст. 3753.

8 Відомості Верховної 20.07.2015, № 29 (частина I), ст. 4341

9 Федеральний закон від 17 липня 2009 р. № 145-ФЗ (ред. від 14.12.2015) «Про державну компанію «Російські автомобільні дороги» та про внесення змін до окремих законодавчих актів Російської Федерації» // Відомості Верховної 20.07.2009, № 29, ст. 3582.

10 Федеральний закон від 12 січня 1996 р. № 7-ФЗ (ред. Від 09.03.2016) «Про некомерційні організації» // Відомості Верховної, 15.01.1996, № 3, ст. 145.

11 Розпорядження Уряду РФ від 17 листопада 2008 р №1662-р (ред. Від 08.08.2009) «Про Концепцію довгострокового соціально-економічного розвитку Російської Федерації на період до 2020 року» (разом з «Концепцією довгострокового соціально-економічного розвитку Російської Федерації на період до 2020 року») // Відомості Верховної 24.11.2008, № 47, ст. 5489.

2 жовтня 2016 року законодавчо визначено положення публічно-правових компаній та державних корпорацій у Російській Федерації.

• конкретизовано статус публічно-правової компанії,
• встановлено, що державна корпорація – окрема організаційно-правова форма некомерційної організації.

Такі нововведення передбачає «Про публічно-правові компанії в Російській Федерації та про внесення змін до окремих законодавчих актів Російської Федерації» (далі - Закон № 236-ФЗ). На його підставі тепер можна визначити подібності та відмінності публічно-правової компанії та державної корпорації.

Публічно-правова компанія

Можливість створити некомерційну організацію у формі публічно-правової компанії законодавець закріпив ще з 1 вересня 2014 (підп. 11 п. 3 ст. 50 ЦК РФ). Проте правове становище цієї форми не конкретизував. Єдине уточнення полягало лише тому, що публічно-правова компанія - унітарна юридична особа (абз. 2 п. 1 ст. 65.1 ДК РФ).

З 2 жовтня правовий статус публічно-правової компанії детально врегулював Закон №236-ФЗ. Зокрема, він розкрив поняття цієї форми (ч. 1 ст. 2).

Так, публічно-правова компанія - це унітарна некомерційна організація, яку Російська Федерація:

• створила за правилами Закону № 236-ФЗ та
• наділила функціями та повноваженнями публічно-правового характеру, для того щоб компанія діяла на користь держави та суспільства.

Особливості правового становища публічно-правової компанії для наочності варто розглянути порівняно з ознаками державної корпорації.

Державна корпорація

Після 1 вересня 2014 року виникла невизначеність у тому, чи вважати держкорпорацію самостійною організаційно-правовою формою чи ні.

• окрема форма некомерційної організації (подп. 14 п. 3 ст. 50 ЦК України). Зокрема, це різновид публічно-правової компанії і якась додаткова форма юридичної особи;
• унітарна юридична особа (абз. 2 п. 1 ст. 65.1 ЦК України). Іншими словами, хоч як дивно це звучало, держкорпорація - зовсім не корпорація (з погляду поділу всіх юридичних на корпоративні та унітарні).

Разом про те окремих положень, регулюючих діяльність держкорпорацій, у Цивільному кодексі РФ немає. Це означає, що правовий статус держкорпорації, як і раніше, визначають:

• стаття 7.1 Федерального закону від 12 січня 1996 р. № 7-ФЗ «Про некомерційні організації» (далі - Закон про некомерційні організації) та
• федеральні закони про створення конкретних держкорпорацій (наприклад, «Про Державну корпорацію з атомної енергії Росатом»).

Подібності публічно-правової компанії та держкорпорації

У публічно-правової компанії та держкорпорації є три основні подібності:

• обидві юридичні особи - унітарні некомерційні організації;
• засновник – Російська Федерація;
• Вищий орган управління - наглядова рада (у держкорпорації його також можна назвати радою директорів).

Відмінності публічно-правової компанії та держкорпорації

Відмінності наочності варто розглянути у вигляді таблиці.

Державна корпорація має перелічені в таблиці ознаки, якщо федеральний закон про її створення не передбачає інше ().

Державна корпорація- не має членства некомерційна організація, заснована Російською Федерацією з урахуванням майнового внеску і створена реалізації соціальних, управлінських чи інших суспільно корисних функций. Державна корпорація створюється виходячи з федерального закону. Майно, передане державній корпорації Російською Федерацією є власністю державної корпорації. Державна корпорація не відповідає за зобов'язаннями Російської Федерації, а Росія не відповідає за зобов'язаннями державної корпорації, якщо законом, що передбачає створення державної корпорації, не передбачено інше.

Особливості правового статусу

ГК створюється виходячи з федерального закону.

Майно, передане ЦК Російською Федерацією, є власністю ЦК, тобто не є державною власністю (цим ЦК відрізняється від ФГУПів). Тим самим було, контроль за власністю ДК виведено з-під нагляду Рахункової палати РФ.

ЦК не відповідає за зобов'язаннями Російської Федерації, а Російська Федерація не відповідає за зобов'язаннями ЦК, якщо законом, що передбачає створення ЦК, не передбачено інше.

ЦК відрізняється як від ВАТ з переважною державною участю, так і від державних унітарних підприємств (ФГУПів): зокрема, на ЦК не поширюються положення про розкриття інформації, обов'язкові для публічних ВАТ, а також дію закону про банкрутство; на відміну від ФГУПів ДК виведено з-під контролю низки державних органів.

ДК має подавати у державні органи документи, містять звіт про своєї діяльності (виняток становлять низку документів, які у уряд РФ). Зокрема, держоргани без згоди ЦК не можуть:

вимагати в органів управління корпорації їх розпорядчі документи;

вимагати та отримувати інформацію про фінансово-господарську діяльність корпорації в органів державної статистики, федерального органу виконавчої влади, уповноваженого з контролю та нагляду в галузі податків і зборів, та інших органів державного нагляду та контролю, а також у кредитних та інших фінансових організацій;

направляти представників для участі у заходах, що проводяться корпорацією;

проводити перевірки відповідності діяльності корпорації, у тому числі щодо витрачання коштів та використання іншого майна, цілей, передбачених її установчими документами, у порядку, що визначається федеральним органом виконавчої влади, що здійснює функції щодо нормативно-правового регулювання у сфері юстиції;

у разі виявлення порушення законодавства Російської Федерації або вчинення корпорацією дій, що суперечать цілям, передбаченим її установчими документами, винести їй письмове попередження із зазначенням допущеного порушення та строку його усунення;

встановлювати відповідність витрачання коштів та використання іншого майна корпораціями цілям, передбаченим їх установчими документами.

На державні корпорації не поширюються положення федерального закону № 127-ФЗ «Про неспроможність (банкрутство)». Але якщо держкорпорацією використовується державна земля, то формальні підстави для здійснення контролю з боку Рахункової палати є. Наприклад: «контроль ефективності та дотримання цільового використання державної власності (земельних ділянок), яка перебуває в користуванні ЦК…» та інших пільг та переваг. Порядок формування держкорпорації, тобто майновий внесок Російської Федерації і є перевага, на підставі якої зазначені організації підлягають контролю з боку Рахункової палати РФ. Предмет контролю - ефективність управління майновим внеском Російської Федерації.

На державні корпорації не поширюються положення федерального закону № 94-ФЗ про проведення держзакупівель, що дозволяє держкорпораціям проводити конкурси та аукціони на закупівлю товарів, робіт та послуг у довільному порядку.

Контроль за діяльністю ДК здійснюється Урядом РФ на основі щорічного подання корпорацією річного звіту, аудиторського висновку щодо ведення бухгалтерського обліку та фінансової (бухгалтерської) звітності, а також укладання ревізійної комісії за результатами перевірки фінансової (бухгалтерської) звітності та інших документів корпорації. Будь-які інші федеральні органи структурі державної влади, органи структурі державної влади суб'єктів Російської Федерації, органи місцевого самоврядування немає права втручатися у діяльність корпорацій. ЦК має публікувати зазначену звітність.

Особливості правового статусу держкорпорації, зокрема порядок призначення керівника, встановлюються законом, що передбачає створення державної корпорації (відповідно до більшості таких законів керівник ДК призначається Президентом РФ).

У другій половині 2007 року прискорився процес створення різноманітних державних корпорацій; зокрема, створювалися чи планувалися до створення держкорпорації "Фонд сприяння реформуванню житлово-комунального господарства", "Ростехнології", "Роснанотех", "Олімпбуд". У формі ЦК створено Банк розвитку (колишній ВЕБ). У формі держкорпорації створено «Агентство зі страхування вкладів». Ряд чиновників та політиків висловилися за створення держкорпорацій у сфері рибальства, житлового будівництва, дорожнього будівництва, лікарського забезпечення, верстатобудування. Водночас державні «Об'єднана авіабудівна корпорація» та «Об'єднана суднобудівна корпорація» створено у формі ВАТ, а не ЦК.